褚中喜律师：千万不要因为上访而错过了最佳起诉期限

案情摘要：

甘肃程大爷的自留地被乡政府批准给同村老王家建房，从乡政府拿到乡村建房许可后，开始长路漫漫上访之旅，据其所说，到北京的次数远远超过省城兰州。三年多的越级上访，问题没有得到解决，反而错过了起诉期限。

案情回放：

国庆节的第五天，刚到律师事务所办公室还未坐定，门被敲响。一位近70岁的老大爷从包里拿出厚厚一摞材料，让“把脉”，并掏出一张皱巴巴的我曾经的名片，他就是程大爷。程大爷说：“上访时，接访的工作人员给了这张名片，建议找律师咨询，看能否通过法律途径解决。”

材料虽然很厚，许多纸张的边角已经磨圆。看了几份主要的控告信、举报信、揭发信等材料，案情脉络其实一目了然，并非程大爷危言耸听：“比佘祥林冤，比窦娥苦。”

从材料上可以看出，程大爷来自甘肃省某县，儿子曾参加过对越自卫反击战，曾荣立三等功一次。程大爷在村东头几步之遥有半亩自留地，是一家五口的“菜篮子”。

平时没事，晚饭之后程大爷总喜欢到菜园里转转，看着地里茁壮成长的各种蔬菜，心里就会像蜜一样甜。虽然，甘肃农村经济条件较差，但程大爷对自己的生活和生存方式倒也满足，正所谓“知足常乐”。

可惜好景不长，一天晚上，村长来到他们家，撂下一段话：“你家的自留地给我叔叔建房子，堂弟要结婚，村里再安排闲置地给你家种菜。”犹如当头一棒，打破了程大爷“悠然见南山”梦境般生活。更重要的是，程大爷和老王家长期不和，曾发生过一些短时间难以解开的恩怨。

倔强的程大爷开始向乡政府反映，问题不但没有得到制止，反而扔给其一张同意老王家建房的许可证。气不打一处来的程大爷百思不得其解：没经过自己同意“死对头”老王家凭什么可以在自留地里建房子！

平时，没有到过省城的程大爷开始了逐级反映，成了一名“秋菊”似的访民。眼看三年多过去了，老王家不但乔迁新居，儿子结婚生子，喜事一桩又一桩，连老王的孙子都已经两岁，而自己反映的问题并没有得到解决。

程大爷再次越级上访，接待的工作人员耐心建议：“现在新《行政诉讼法》正式实施，法院立案大门已经打开，可以找律师咨询，试着通过法律途径解决。”程大爷觉得，工作人员态度和蔼可亲，心怀善意，不会像是在“踢皮球”，于是就有了开头一幕。

其实，程大爷只需一个行政诉讼，起诉乡政府，并将老王家列为第三人，就可以依据《行政许可法》、《土地管理法》等规定通过法律途径解决纠纷。但根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，程大爷由于长年累月上访已经错过了最佳起诉期限，法律途径解决问题已无“回天之力”。但程大爷可以请求乡政府从中调解纠纷，让老王家给予一定的补偿。除非违法占地，否则，拆房还地不可能实现。

程大爷一头雾水，这行政诉讼咋还有期限呢！自己家的自留地岂不是被老王家白建房了吗！为了让程大爷相信残酷的现实，当即从书柜中拿出一本和吕立秋博士等人合编的中国人民大学法律硕士研究生统编教材《行政诉讼律师实务》送给程大爷，在书里的起诉期限章节处划上红线，作出标记。

看着程大爷失望遗憾而去的背影，作为律师，除同情之外，别无他法。

律师说法：

行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或其他组织为自己的合法权益受到行政机关及其工作人员行政行为侵害，依法向法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期限。用“过了这一村没有下一店”这句俗语来比喻起诉期限有点形象。根据《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政诉讼的起诉期限视不同情况，分为三个层次：

1.六个月的一般起诉期限

一般起诉期限是在行政机关在作出行政行为时既告知了内容，又告知了诉权和起诉期限，届满将产生预期的法律后果。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”如《行政处罚决定书》在最后一段标明“如不服本决定，可以在六个月内向人民法院起诉”。超过六个月不起诉，则属“过了这一村没有下一店”。

2.两年的特殊起诉期限

特殊起诉期限是指知道行政行为内容的情况下的起诉期限。虽然行政机关告知了行政行为内容，或通过其他途径获得了行政行为内容，但没有告知诉权和起诉期限，或告知得不完整或不全面。《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”

3.五年或二十年的最长起诉期限

最长起诉期限，是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的情况下的起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

行政机关作出行政行为，无非两种情形，一是赋予权利，二是设定义务，而这些只有在公民、法人和其他组织知晓行政行为内容时才会产生预期效力。实践中，公民、法人和其他组织往往并不知道行政行为内容，既有行政机关的主观恶意，也有公民、法人和其他组织客观上的确实不知情或疏忽。

本案中，程大爷从乡政府得到农村建房许可证后，已经知道行政行为内容，但乡政府没有告知诉权和起诉期限，程大爷的起诉期限从知道或应当知道诉权和起诉期限之日开始计算。但从获得农村建房许可证之日起，不能超过二年。

律师提醒：

由于根深蒂固的观念问题，许多人在合法权益受到不法侵害时，往往信“访”不信“法”。认为上访就能引起当地或高层领导注意，引发轰动效应，错误地坚信“大闹有人管，小闹没人理，不闹不解决”，导致出现一些过激上访行为，既扰乱了社会秩序，也受到法律的惩处，得不偿失。接触到的许多咨询，既不是没有道理，也不是没有胜诉的法律依据，更不是缺乏必要的证据，而是因长年累月上访而错过了最佳起诉期限。本文中的程大爷的不幸遭遇就是活生生的教材。

随着新《行政诉讼法》的实施，行政诉讼中的立案、审判、执行“三难”问题已经有了很大改善，依法行政、依法治国、司法公正已经被党中央提到了议事日程。对行政干预司法审判的行为通过行政诉讼管辖中的异地审判、集中管辖等制度进行了遏制。司法腐败现、行政干预、诉讼艰难等问题固然存在，但正在逐渐好转，需要时间和过程。

罗马从建国到第一次、第二次布匿战争之前的五百年间的历史。是一个饱经苦难的漫长的过程，即使在它的鼎盛时期，都时常处于进一步退半步的状态。罗马后来之所以能成就大业的重要原因，基本上就是在这五百年间萌芽。所以，就有了“罗马不是一天建成的”这句调侃语。行政诉讼在中国，才二十六年时间，有效监督行政权力，维护百姓合法权益，一定会最终实现。