褚中喜律师办案手记：组合行政诉讼保住面临拆迁的门市房

 

【案件导读】

曾大强、张军、马建军3人的临街商业房屋面临拆迁，周边同类型房屋价格每平方米1万多，区政府房屋征收补偿决定给出的价格是3500元，拆迁办说：“要么拿钱走人，要么强拆，两者只能选择其一。”随后，停水断电。

被逼无奈的曾大强等人到北京联系我，希望能找到一条法律解决之道。接受委托后，我马上启动行政复议和诉讼程序。

最终，区政府对自己作出的《房屋征收补偿决定》予以撤销。我再接再厉，起诉区政府，要求恢复供水供电，得到市中级法院支持。

周边的所有房屋已经拆除，曾大强等人的临街房屋傲然挺立，经过申请法院强制执行，区政府已经供水供电。经过近4年20余起行政复议和诉讼，终于让桀骜不驯的拆迁向法律低头，使得门市房养家糊口的作用继续发挥。

【案件回放】

曾大强、张军、马建军3人，因为自家房屋拆迁由陌生人变成了法律统一战线上的“战友”。老马在年轻时经过不懈打拼在东北某市买了一栋小楼，私下想着就算小楼自己不住，光租出去也够自己和媳妇养老了，以后收着租金吃穿不愁也省得给儿女添麻烦。

谁知在4年前区政府进行旧城区改造，老马的房屋也在其中，老马心想：咱这是小地方，不像北京，遇到城区改造进行拆迁能分到好几套房，咱也不追求那个，只要安置费和补偿金给的合理就成，城市建好了咱们住着也更舒坦不是，不能给国家和政府添麻烦！

可谁曾想，区政府聘请的评估机构对老马房子的评估价格远远低于市场价格，这老马当然不同意！评估价格错误不说，征收程序还违法，而且为了逼迫老马从他的房屋中搬出来，拆迁办还切断了老马房屋的水电。

没水没电，老马的房子也没人租用了，光经济损失就达几十万，这可怎么办？“我们小老百姓也不敢跟政府对着干啊！就算真有意见，又到哪去表达诉求呢？”正当老马愁眉不展时，偶然一次闲唠嗑让他认识了老曾和老张。

这老曾和老张跟他的情况极为类似，他们俩的房子也在旧城改造区域范围内，也是因为对补偿金不满意拒绝从房屋中搬离被切断了水电。俗话说三个臭皮匠赛过一个诸葛亮，三个人一合计决定请一位律师帮他们解决房屋拆迁难题。

老曾等3人在网上搜索了很长时间，通过对比，最终选择了我。

初次见面是个周一，我刚出电梯就看到3位穿着朴素的人在讨论着什么。一见我走出电梯他们就拥上来与我握手，边握手边说：“褚律师，我们专程从东北过来的！您可要帮帮我们啊！”

经过与他们交谈，我发现3位都是实实在在的东北人，在征地拆迁的过程中也没有想趁机敲诈的意图或者向我提出非分的请求，这我就放心了。最终，我代理了这起案件，和老曾、老张、老马4人一起开启了长达近4年的悠悠行政复议和诉讼旅程。

【申请行政复议被拒】

   2012年4月9日，区政府以旧城区改造为名分别向老曾、老张、老马以及征收范围内的其他户主发送了《征收决定书》，老曾、老张和老马的房屋均被列入了征收范围。

2012年5月24日，仅时隔一个半月，区政府又分别向老曾、老张和老马发送了一份《征收补偿决定书》，称“因政府对旧城区进行改造，需对东起胜利一街，西至市水泥厂东墙外，南起长江路，北至奋斗路范围内的房屋进行征收”，老曾、老张和老马的房屋都位于征收范围之内。

《补偿决定书》还对征收补偿政策进行了约定与说明。决定书称拆迁房屋的户主可以选择房屋产权调换安置或货币补偿安置，选择房屋产权调换安置的，可以按房屋的原面积回迁，户主要求安置超过房屋原面积部分的按照同类房屋的市场售价承担费用，因设计或拆迁房屋户主要求使安置房屋达不到原面积的，差额部分按房屋市场评估价格予以补偿；选择货币补偿安置的，根据广厦房地产评估有限公司对老曾、老张和老马的房屋进行评估的结果显示他们的房屋补偿金为3500元/平方米。
   在临时过渡期的这段时间里，如果拆迁房屋的户主自己租房子住的，从搬迁之日起按拆迁房屋面积（老曾、老张和老马的房屋面积分别为546.8平方米、113平方米和617平方米）×10元/月的标准向房主支付安置补助费直至回迁。同时，按10元/平方米每月的标准给予拆迁房屋房主3个月停产、停业损失补偿；过渡期内如果由区政府给拆迁房屋的房主安排周转房的，就不再支付临时安置补助金了。

按照《补偿决定书》作出的补偿标准对老曾、老张和老马的房屋进行补偿金进行计算，加上零零散散的搬家补助等其他补助金，他们的房屋补偿合计分别为人民币232万、186万、263万。

“3500块钱一平方米！上个月邻街的老吴卖房子也不止这个价啊！”老曾义愤填膺地说道：“人家都是盼着拆迁，巴望着多分两套。我们这可好，光评估的价格就给压的低得不能再低了，什么评估公司！我们咋不知道选了这么个评估公司！”

“我是还想着搬回来继续住的，楼上自己住楼下开个小卖铺什么的挺不错。可人家非要给我们补偿金，不让我们回来！《补偿决定书》写的好好的，让我们选补偿方式，可事实上只给我们那么点钱，不让我们搬回来。”老马附和道。

“我听其他拆迁户说他们政府发这种法律文件都有时间限制的，好像前一份和后一份之间要间隔一段时间给我们这些拆迁户们留出反映问题的时间，那具体叫啥我也不太懂，是不是他们发的那文件不符合这个规定就算无效啊？”老张转过来向我进行咨询。

依据《行政复议法》与《行政诉讼法》的规定，如果老曾、老张和老马对《征收决定书》不服，有权在60天内向市人民政府提出行政复议或3个月内向人民法院提起行政诉讼。

可区政府在行政复议期限和行政诉讼期限均未届满的情况下，违反法律程序，仅一个半月就向又发送了《补偿决定书》，这是严重的程序违法，应当依法予以撤销。我帮助他们3位在2012年7月5日向市人民政府提出行政复议申请，要求撤销区政府作出的《补偿决定书》。

同时，我启动其他法律程序，让市人民政府的行政复议案件暂停。因为，只要《补偿决定书》不生效，区政府就不能申请人民法院强拆三人的房屋。果然很奏效，市人民政府中止了行政复议程序。

只到2013年4月28日，市人民政府才作出行政复议决定，维持了区政府的具体行政行为，拒绝撤销向老曾、老张和老马作出的《补偿决定书》。

既很无奈，也在意料之中。《行政诉讼法》修改以前，行政复议机关被戏称为“维持会”。既不得罪下级，也可不当被告。所以，一般以“维持”的方式结案。

【行政诉讼扭转乾坤】

我以程序严重违法及三份《补偿决定书》的内容违反了我国《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《循环经济促进法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定为由，向区人民法院提起行政诉讼，要求撤销《补偿决定书》。

庭审中区政府辩称他们向老曾、老张和老马发送的《补偿决定书》是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿的，而《补偿决定书》由于数字计算错误已经被区政府依法撤销了，所以一审中我们所要求撤销的客体已经不具有法律效力了。

其实在庭审前，区政府法制办公室的工作人员和法官多次给我打电话称《补偿决定书》的补偿金额可能计算错误，所以区政府决定把这三份《补偿决定书》撤销，同时要求我们撤回起诉。

为了问题的彻底解决，也为了促进依法行政，维护3人的合法权益，经过老曾、老张和老马的同意，我谢绝了区政府和法官的请求，仍然要求法院判决确认《补偿决定书》违法。

大概是我这种认死理的律师惹怒了区政府和法官，最终区法院竟然认为，虽然区政府作出的《补偿决定书》程序上虽有瑕疵，但具体行政行为事实清楚、证据充分，不宜确认其违法，因此驳回起诉。

“《补偿决定书》一定是错误的，不然为什么自己会主动撤销呢？一审法院的判决肯定有问题！这么显而易见的道理连我这个不懂法的小市民都看得出来，学了那么多年法律的法官怎么可能不知道？怎么可能看不出来呢！”暴脾气的老曾在接到判决后吼了出来。

我和老曾、老张和老马商量过后，当即向市中级人民法院提起上诉。为此，我提出了如下上诉意见：

首先，在一审之前，区政府就自行撤销了《补偿决定书》，这一行为就能够证明区政府的具体行政行为违法。一审法院以被告的具体行政行为事实清楚、证据充分，虽然程序上有瑕疵，但不宜确认其违法为由驳回起诉明显错误。

其次，区政府做出《补偿决定书》程序严重违法。第一，补偿方案在征求意见时并没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定公示30日，而只有27日；第二，被告剥夺了老曾、老张和老马三人选定评估机构的权利且评估时间点并非征收决定公告之日；第三，评估机构做出的评估价格违背了市场价格和开发商的售价，3500元一平方米的价格远远低于征收区域内同类房屋的市场价格。

最后，虽然《补偿决定书》写明了老曾、老张和老马有选择房屋产权调换或货币补偿两种补偿方式，但实际上，区政府直接给予他们与市场价格和开发商售价严重不符的货币补偿，剥夺了拆迁户们选择房屋产权调换的权利。

这以上种种均能够证明区政府作出的《补偿决定书》严重违反法律规定。综合上述理由，请求法院撤销一审判决、依法确认区政府作出的征收补偿决定违法。

市中级人民法院经审理认为，《补偿决定书》被区政府自行撤销并主动确认补偿决定存在问题，因此区人民法院以补偿决定事实清楚、证据充分不妥，且适用法律不当。但是，由于《补偿决定》已经被区政府自行撤销了，对老曾、老张和老马不会产生实际影响，因此区人民法院的判决处理结果正确，应予维持。

虽然二审驳回了我们的诉讼请求，但是二审判决的理由是《补偿决定书》不会对3位拆迁房屋的房主产生实际影响所以维持了一审的判决，这实际上已经表明《补偿决定书》确实存在问题，这一具体行政行为是违法的。

基于二审终审制，案件到二审就无法再上诉，可是他们房子里的水电还没通呢，用老马的话说就是，作为房租的养老费没挣着，净给自己心里添堵了！“即使不给经济补偿最起码应该把水电给接通啊！这没水没电的，自己用也没法用，租也租不出去，不是个事儿！”

于是，我带着三位当事人的希冀又踏上了申请行政赔偿之路。

【要求恢复供水供电】

为了让“钉子户”从他们的房子里搬出去，从2012年6月开始，区人民政府就切断了那些没搬迁人家中的水、电，老曾、老张和老马的房屋就在这些断水断电的名单之中，这些房屋里面的水电直到2015年底依旧没有恢复。

在这3年多的时间里，他们的房子是想住没法住，想租没人租。看着附近邻街的房子顺顺利利的租出去，房东们美滋滋的数着钱，别提这几位老哥心里有多着急了！

为了维护他们三人的合法权益，我紧紧抓住了二审判决书中的判决理由及依据，在2015年12月21日向区政府发出了《行政赔偿申请书》。

依据《国家赔偿法》的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，有违法征收、征用财产或造成财产损害的其他违法行为侵犯财产权情形的，受害人有权取得赔偿的权利。

二审的判决书中也说明了《补偿决定书》已于2014年3月31日被区政府自行撤销，并确认该补偿决定存在问题。也就是说区政府作出错误补偿决定的行政行为使老曾、老张和老马的房屋在3年多的时间内停水断电，应当恢复。

于此同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条也规定了，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任。区政府的行为明显违反了上述法律的规定。

其实我已经猜到，对于供水供电的请求，不会一帆风顺，区人民政府可能会拒绝。果不其然，2016年2月23日，区政府便向老曾、老张发出了《行政赔偿决定书》，拒绝了恢复供水供电的要求。

区政府的理由是二审法院已经确认区政府在自行撤销了《补偿决定书》后，对老曾的权利义务不再产生实际影响，维持了一审的处理结果，判决驳回了申请人的上诉，维持原判，所以区政府不存在行政违法行为的事实。

于此同时，他们还辩称老曾等人的房屋的停水、停电问题并不是政府造成的，老曾等应该向供水、供电等职能部门要求恢复供水供电，请求恢复供水供电的主体存在问题。无奈，针对停水断电问题，只得再次向市中级人民法院提起了行政赔偿诉讼，请求法院判令区政府恢复供水供电。

2016年5月12日，在距离区政府切断拆迁房屋水电后将近4年之时，市中级人民法院终于开庭审理了老曾等申请区政府恢复供水供电行政赔偿一案。

针对恢复供水供电的请求，市中级法院认为这是由于区人民政府征收行为导致的，是关系人民群众民生的重大问题，区政府对此具有不可推卸的责任，因此判决区政府在判决生效之日起3个月内对老曾等人房屋的供水、供电予以恢复。 

区政府接到判决，没有上诉，也不履行判决，我向市中级人民法院申请强制执行，很快，通水通电，门市房的养家糊口功能得以再次发挥。

【办案感想】

这一起案件从申请行政复议到针对撤销《补偿决定书》提起行政诉讼，从行政赔偿申请到针对行政赔偿提起行政诉讼，整个法律程序之路走了将近4年。老曾、老张和老马三位当事人在这3年多的时间里耗费了大量的人力物力，心理上也受到了极大的影响。

在这起房屋征收拆迁案中，像老曾、老张和老马这样遭遇违法行政，房屋被断水断电的房主肯定不止他们3户。很多房主迫于压力，没有办法，只能接受补偿条件，从自家的房子中搬了出去。

俗话说：当官不为民做主，不如回家卖红薯。作为国家行政机关的工作人员应该真正做到合法行政、合理行政，给予这些拆迁房主们以真正公平的待遇。

习总书记在我党成立95周年大会上也说过，要永保建党时中国共产党人的奋斗精神，永保对人民的赤子之心，面向未来，面对挑战，不忘初心，继续前进。不得不说，现在我们的党政机关对专业的行政法律专业知识还比较匮乏，因此在行政执法过程中难免会出现一些瑕疵甚至错误。

我一直坚持只代理行政诉讼中原告，不为别的，只因为深知原告在法律博弈中的艰难与无奈。我所在的律师事务所的宗旨一直都是坚决拥护党的领导，依法办理行政案件。代理原告，主要是希望通过专业法律知识用心化解社会矛盾。其次，也希望通过一个个案例，帮助行政机关进一步提高行政执法水平，规范行政执法行为，促进依法行政。

【法条链接】

《土地管理法》

第十三条：依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

《物权法》

第三十六条：物权受到侵害的，权利人可以通过和解、调解等途径解决，也可以依法向人民法院提起诉讼。

第三十八条：无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物；不能返还原物或者返还原物后仍有损失的，可以请求损害赔偿。

第三十九条：造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求恢复原状；不能恢复原状或者恢复原状后仍有损失的，可以请求损害赔偿。

第四十条：妨害行使物权的，权利人可以请求排除妨害。

《城市房地产管理法》

第五条：房地产权利人应当遵守法律和行政法规，依法纳税。房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第十条：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

第十七条：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

　 （一）被征收房屋价值的补偿；

　 （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

　 （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

第十九条：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

　　对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第二十七条：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。