北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）京行终1503号

上诉人（一审被告）中国保险监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街15号。

法定代表人项俊波，主席。

委托代理人卞翔。

委托代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。

上诉人（一审第三人）中国平安财产保险股份有限公司，住所地广东省深圳市福田中心区福华三路星河发展中心酒店6、7层。

法定代表人孙建平，总经理。

委托代理人吴昀茜。

委托代理人张尘，北京美银律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）陈瑾荣，女，1979年11月25日出生。

委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

委托代理人韦亮，北京浩东（青岛）律师事务所律师。

上诉人中国保险监督管理委员会因陈瑾荣诉其不履行政府信息公开法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第1759号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

2015年3月31日，中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）针对陈瑾荣提出的政府信息公开申请作出2015年第121号《政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：你于2015年3月12日提出的政府信息公开申请收悉，现将有关事项告知如下：一、我会向你公开《中国保监会监管函》（监管函（2014）44号，以下简称第44号监管函）。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十四条、第二十三条的有关规定，并经书面征求第三方中国平安财产保险股份有限公司（以下简称平安财险公司）的意见，你申请公开的报告内容因涉及平安财险公司老年人健康保险的商业秘密，因此不向你公开。陈瑾荣不服，向保监会申请行政复议，保监会于2015年6月1日作出保监复议（2015）89-2号《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），维持被诉告知书。陈瑾荣不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求一审法院撤销被诉决定书，撤销被诉告知书第二项内容，判令保监会公开陈瑾荣所申请的政府信息。

一审法院判决认为，《政府信息公开条例》第十四条第三款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开；第二十一条第（一）项、第（二）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款规定，本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。本案中，经审查，根据现有证据不能证明《“网销老年人健康保险”有关情况及整改措施的报告》（以下简称《整改报告》）的全部内容均属于上述规定中的涉及第三人商业秘密的信息，《整改报告》属于上述规定中能够作区分处理的信息。保监会、平安财险公司关于《整改报告》整体属于商业秘密，且不存在区分处理可能性的诉讼主张缺乏事实和法律依据。因此，保监会作出被诉告知书第二项内容缺乏事实和法律依据，依法应当予以撤销。陈瑾荣关于撤销被诉告知书第二项内容的诉讼请求符合法律规定，予以支持。鉴于保监会对陈瑾荣提出的第二项政府信息公开申请，尚需调查、裁量，故应判决保监会在一定期限内重新答复。陈瑾荣关于判令保监会公开陈瑾荣申请公开第二项信息的诉讼请求，不予支持。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。因法院依法撤销了被诉告知书第二项内容，保监会作出的被诉决定书中维持被诉告知书第二项内容的部分结论错误，故依法应当一并撤销。陈瑾荣关于撤销被诉决定书的诉讼请求，法院酌予部分支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决：一、撤销被诉告知书第二项，即“根据《政府信息公开条例》第十四条、第二十三条的有关规定，并经书面征求第三方平安财险的意见，你申请公开的报告内容因涉及平安财险老年人健康保险的商业秘密，因此不向你公开”；二、责令保监会于法定期限内对陈瑾荣的第二项政府信息公开申请，即“中国平安财产保险股份有限公司2014年12月22日提交到保监会《关于中国保监会监管函（2014）44号‘网销老年人健康保险’有关情况及整改措施的报告的所有材料”予以重新答复；三、撤销被诉决定书中关于维持被诉告知书第二项的内容；四、驳回陈瑾荣的其他诉讼请求。

保监会和平安财险公司不服一审判决，均向本院提起上诉：（一）保监会的主要上诉理由为：第一、被诉告知书证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。被诉告知书的作出符合《政府信息公开条例》关于行政机关办理信息公开事项的程序规定。保监会提供的证据足以证明涉案信息涉及第三方的商业秘密及相关员工的个人隐私，公开该信息可能损害第三方合法权益，且第三方不同意公开该信息。被诉告知书适用了《政府信息公开条例》和《反不正当竞争法》的相关规定，适用法律正确。第二、一审法院对平安财险公司提交的证据全部不予采信不当。平安财险公司向一审法院提交的证据系用于证明其对涉案信息采取了保密措施，涉案信息属于商业秘密。该证据系办公OA系统生成的电子数据，且证据本身也属于商业秘密，无法当庭演示，一审法院可前往该公司进行核实，在未经核实的情况下便对该证据不予采信不当。第三、本案对《整改报告》作区分处理无实质意义。从《整改报告》内容来看，该报告是一个整体，包括平安财险公司的部门职责及产品上线流程等商业秘密，如果删除报告的实质内容，则剩余部分没有实际意义，所以对《整改报告》无法区分。综上，保监会所作被诉告知书证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，一审判决对于相关标准把握过于严格。故请求二审法院撤销一审判决，并驳回陈瑾荣的诉讼请求。（二）平安财险公司的主要上诉理由为：第一、《整改报告》内容属于平安财险公司的商业秘密。首先，《整改报告》确实不为公众所知悉，仅提供给保监会，即使在平安财险公司内部也仅有拟稿人及用印审批流程中所涉有限的公司领导知悉该报告的具体内容，符合商业秘密不为公众所知悉、处于秘密状态的特征。其次，《整改报告》共四部分，或涉及平安财险公司内部整改时的组织分工和参与部门以及整改方式，或涉及整改后的网销保险产品的设计、审批等上线流程与各部门的职责，或涉及平安财险公司的经营数据，或系平安财险公司对员工的奖惩措施。上述内容都是平安财险公司在经营中根据经营实践拟定、修正进而发展成熟的，是使其在经营保险业务中能够区别于竞争对手，形成商业竞争力的信息，因此该《整改报告》符合具有经济价值的商业秘密的特征。再次，平安财险公司对《整改报告》采取了保密登记，列为保密事项，符合商业秘密应经权利人采取保密措施的特征。保监会认定该《整改报告》属于商业秘密，符合法律规定，认定事实正确。第二、《整改报告》不属于能够区分处理的信息，不具备区分处理后将不涉密内容公开的条件。《整改报告》的实质性内容，属于平安财险公司商业秘密的各项管理流程、部门职责、经营数据和人事处罚信息，如果将上述信息分割开来，剩余部分不具有任何实质性内容。因此，该《整改报告》不具备信息的可分割性，无法进行区分处理。综上，一审法院未予考量对平安财险公司商业秘密的保护，故请求二审法院撤销一审判决，并驳回陈瑾荣的诉讼请求。

陈瑾荣答辩认为，平安财险公司无权提起本案上诉。《整改报告》并非全部属于商业秘密和个人隐私，保监会的上诉意见误解了《政府信息公开条例》。本案中，保监会接到陈瑾荣申请后，经征求平安财险公司的意见就直接决定拒绝公开《整改报告》，放弃了对该报告是否真正涉及商业秘密和个人隐私进行事实上的判断，属于适用法律错误。保监会认为一审法院对于平安财险公司提交的证据不予采纳不妥，系保监会适用法律错误。对于计算机数据，应按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的形式进行提交。保监会认为对《整改报告》不能进行区分处理的意见违反立法本意。综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。

本案一审法定举证期限内，三方当事人分别向一审法院提交了如下证据：

（一）陈瑾荣提交的证据：1.《政府信息公开申请书》；2.第44号监管函；3.被诉决定书。

（二）保监会提交的证据：1.《政府信息公开申请书》及收文登记；2.《关于征求向申请人公开﹤“网销老年人健康险”有关情况及整改措施的报告﹥意见的函》；3.《关于对消保局（2015）76号函有关征询事项意见的报告》；4.《行政复议申请书》及保监会机关文件处理单；5.《行政复议答复通知书》；6.被诉决定书、全球邮政特快转递单封面及快件跟踪清单；7.《整改报告》。

（三）平安公司提交的证据：1.《关于下发﹤商业秘密保护管理暂行办法﹥的通知》及《商业秘密保护管理暂行办法》；2.《用印签报》；3.《商业秘密登记信息》。

对于上述证据，一审法院经审查认为，陈瑾荣提交的全部证据和保监会提交的证据1至6均符合关联性、合法性、真实性的要求，可以证明陈瑾荣申请政府信息公开和申请行政复议、保监会经审查和征询意见后作出被诉告知书和被诉决定书等情况，可以作为认定本案事实的依据。因保监会提交的证据7即《整改报告》涉及商业秘密，故由法院对该证据径行审查，该证据可以证明平安财险公司向保监会提交《整改报告》的情况。因平安财险公司提交的证据均系电脑打印纸件，在没有其他证据佐证的情况下，对其真实性不予确认。

上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：

2015年3月12日，保监会收到陈瑾荣提交的《政府信息公开申请书》，陈瑾荣申请公开第44号监管函和平安财险公司2014年12月22日提交到保监会的《关于中国保监会监管函（2014）44号“网销老年人健康险”有关情况及整改措施的报告》的所有材料。2015年3月20日，保监会作出并向平安财险公司送达《关于征求向申请人公开﹤“网销老年人健康险”有关情况及整改措施的报告﹥意见的函》，就平安财险公司是否同意公开上述报告内容，向该公司征询意见。同年3月23日，平安财险公司向保监会提交《关于对消保局（2015）76号函有关征询事项意见的报告》，认为《整改报告》涉及其相关部门职责、产品上线流程等商业秘密，也涉及该公司相关部门、干部及员工的处罚意见，属员工个人隐私，故不同意向陈瑾荣公开《整改报告》。2015年3月31日，保监会作出被诉告知书，并向陈瑾荣予以送达。陈瑾荣不服，向保监会申请行政复议。保监会行政复议机构于2015年4月15日收到陈瑾荣提交的行政复议申请。同年4月16日，保监会行政复议机构向该会信息公开机构送达行政复议申请书和行政复议答复通知书。同年4月21日，保监会信息公开机构提交了行政复议答复书及相关证据和依据。同年6月1日，保监会作出被诉决定书，并于同年6月3日向陈瑾荣予以送达。陈瑾荣遂诉至一审法院。

本院认为，《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息；第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。《中华人民共和国保险法》第九条第一款规定，国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理。根据上述规定，保监会作为法律授权的对保险业实施监督管理的事业单位法人，针对陈瑾荣提出的涉及保险业管理的信息公开申请，负有依照《政府信息公开条例》予以处理的法定职责。

《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开；第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，保监会在接到陈瑾荣要求公开《整改报告》的申请后，认为该《整改报告》涉及平安财险公司的商业秘密，故对此书面征求了平安财险公司的意见。保监会上述履行政府信息公开职责的程序符合行政法规的相关规定。

《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。本案中，经征求意见程序获得平安财险公司不同意公开《整改报告》的意见后，保监会并未进一步提供证据证明，其在行政程序中履行了对《整改报告》的全部内容是否均属于商业秘密，以及《整改报告》的内容是否可作区分处理进行相应审查的职责。故保监会在未履行上述审查职责的情况下，直接作出被诉告知书拒绝向陈瑾荣公开《整改报告》，不符合行政法规的规定。另外，本院须着重指出的是，根据在案证据显示，陈瑾荣要求公开的《整改报告》，系保监会在履行监管职责中，发现平安财险公司的相关经营存在问题而要求该公司进行整改，该公司应保监会的监管要求而提供上述报告。《整改报告》的内容也主要是针对平安财险公司在经营中存在的问题所采取的整改措施。因此，保监会应该将《整改报告》是否整体上均属于商业秘密以及是否具有内容可分性作出严格审查，以此防止将保险业领域内针对涉嫌违法违规行为所进行的整改而产生的信息泛化定性为商业秘密的处理倾向。故对于保监会提出的一审法院把握相关标准过于严格的主张，本院不予支持。

本案中，保监会接到陈瑾荣的政府信息公开申请后，虽履行了收文登记、征求意见、作出被诉告知书并予以送达等行政程序，但并未履行审查《整改报告》全部内容是否均属于商业秘密、是否具有可分性等职责。故对于被诉告知书的第二项内容应予撤销，保监会应依照《政府信息公开条例》的相关规定重新履行政府信息公开职责。因保监会在行政复议程序中作出的被诉决定书维持了被诉告知书的第二项内容，故依法应对被诉决定书中维持被诉告知书第二项内容的部分一并予以撤销。

关于陈瑾荣提出的平安财险公司对本案不具有提起上诉权利的意见，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼；人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。本案中，一审判决的内容涉及平安财险公司，该公司依法有权对一审判决提起上诉。故陈瑾荣的上述主张，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。保监会和平安财险公司的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币各50元，由上诉人中国保险监督管理委员会、中国平安财产保险股份有限公司分别负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　判　长　　赵宇晖

代理审判员　　赵世奎

代理审判员　　刘英飞

 

二〇一六年五月三十一日

书　记　员　　孟雪儿