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土地确权案件中村民小组胜诉市政府
信息来源: 发布时间:2016-11-29 浏览次数:2018
                                    土地确权案件中村民小组胜诉市政府

 

【导读提示】
    西古乡村民小组,地处山西偏远山区,一直以来面临人口众多、人均耕地面积较少的困境。上世纪60年代,当地为发展经济,将本属于该村民小组位于花果山的400多亩土地进行平调,用来兴办乡办林场。 
    只是没想到,自己的土地被乡政府承包给他人后,现在竟然还打起了土地承包官司,乡政府要求解除合同。
    这时,西古乡村民小组决定,到了该要回土地的时候了。我们接受委托后,首先以有独立请求权的第三人的身份参与到民事诉讼中,反驳原被双方的主张。
    在启动土地行政确权程序时,没想到县政府竟然将土地确权给乡政府。向市政府申请行政复议,市政府撤销了错误的土地确权决定,但没有责令县政府重新作出确权决定。
    为了不留法律隐患,就行政复议决定向市中级法院起诉,一审败诉。向省高级法院上诉,高院作出终审判决,撤销原判,撤销市政府行政复议决定,责令市政府重新作出行政复议决定。
    而被维持承包合同不变的一审民事判决,被市中级法院以事实不清发回重审,县法院以“先行后民”中止审理。这一切都朝着有利于村民小组的方向在发展,失地50多年的村民终于有了盼头。

【案件回放 历史纠纷】

土地被平调以后,只在老一辈的脑海里有印象,也只有他们能大概记得被平调的土地范围是多大。因为这些土地近20年来,一直被乡政府对外发包,而承包土地的人都是外村的,这村民难以理解。
    更有趣的是400多亩土地只承包给了7家,每家平均近70亩,而土地承包费又很少。村民小组决定要找乡政府讨个说法,但每次去,都不了了之。乡政府以“这是历史遗留问题,已经将情况反映给上级了,等待上级的答复”为由,将村民打发回去。
    找乡政府解决不了问题,那就只有找县政府,这关系村民小组基本生存问题,县政府总得管吧。没想到每次去了都按信访予以接待,起初还简单的做个登记,再后来就直接把前来反映问题的村民视为“老访民”,给予“特殊待遇”。称这是几十年的历史遗留问题,一下子根本说不清,回去慢慢等吧!
    村民小组怎么琢磨怎么不对,这个土地一定要让它完璧归赵,是不是该请个律师好好打官司,才能要回来?于是村民想办法筹钱,四处打听,想委托律师代理该案。
    但是早年委托的几位律师,都是把律师费一收就没事了。想起诉到法院,找不到合适的被告,没有准确的案由,所以立案成了大难题,一而再再而三的被搁置。
    村民小组组长的每次换届选举,都会把要回土地作为头等大事,一上任也都是先奔着这个大难题。
    经过几届村干部的努力,村民小组最终和乡政府达成了一份书面协议,主要内容是维持乡政府对外所签的承包合同不变,要村民小组认可承包合同是有效的,保证在乡政府所签的发包合同有效期内,不再就该土地的事情进行诉讼或上访,待合同有效期届满以后,将土地还给村民小组。
    可是协议签了以后,细心的村民小组就发现问题,乡政府对外所签的合同,有的到2060年到期,有的甚至到2099年到期。这个合同有效期是不是太长了?如果这个土地是村民小组的?凭什么乡政府有权对外发包?又凭什么对外发包这么长时间?
    村民始终有一个信念,既然土地是从本村平调走的,那就应该尊重最基本的历史事实,将土地确权给村民小组。一旦土地确权给了村民小组,就意味着乡政府再也无权经营和管理,那么村民小组的成员就可以实现自己耕种土地的愿望。
   【土地确权 前途迷茫】

带着这个疑问,村民小组找到我,希望能代理此案。接受委托以后,正式开启了法律维权之旅。
    既然乡政府在和村民小组达成的书面协议里,承认土地被平调的基本事实,那么土地确权给村民小组,应该问题不大。没想到,第一次认认真真的将土地确权申请书递交给县政府,县政府竟然不予理睬。
    两个月过去了,什么都没做。无奈之下,我代村民小组以县政府作为被申请人,将其复议到市政府。这也是市政府第一次听说还有个400多亩土地的历史遗留问题有待处理。
    市政府第一次做出了行政复议决定,支持了我方的复议请求,要求县政府就村民小组申请土地确权的事情进行处理。
    接到市政府的复议决定,县政府组织相关职能部门,展开土地确权工作。这期间,县国土资源局举行过两次听证会,试图搞清楚土地权属的来龙去脉。
    历经4个月,县政府的确权决定终于做出来了,满怀希望的村民小组本以为县政府会站在公正的立场上,将土地确权给村民小组,没曾想到,县政府却把土地确权给了乡政府,并赋予乡政府直接代管的权利。
    理由竟然是乡政府实际经营和管理长达50年之久,且2010531日,乡政府已经与村民小组达成过书面协议,村民小组认可了乡政府的合法承包经营权。
   行政复议 律师意见
    拿到县政府的这个确权处理决定,村民当然不满意,也有村民说风凉话,这不确权还好办一点,等他土地承包合同到期以后,土地就回来了,好歹有个盼头。这一确权可好,直接确权给了乡政府,连个盼头都没了。
    针对县政府的土地确权处理决定,我方再一次向市政府提起了行政复议。在提起行政复议的同时,向市政府提供了许多参考资料,如国土资源部的公报、现有的法律法规政策、建国以来的参考案例等等。在申请行政复议的过程中,我方提出了如下代理意见:
    一、作出的确权处理决定认定事实的证据不具合法性
    1.复印件不能作为证据定案的依据。
    名为“中共X县县委会、X县人民委员会和家峪公社合办花果山的初步意见”的草案稿复印于县档案局档案室,但复印件上未加盖县档案局的复印文件专用章,因此,不能证明该文件真实的出处。
    2.文革时期的正确名称应是中共X县革命委员会。
    从该文件的内容来看,不符合当时的历史背景,并非当时真实的文件。文件最后一页的落款时间“1966年”,正值文化大革命开始,根据当时的历史背景,并没有“县委会、县人民委员会”这一称呼,而应该是中共X县革命委员会。很显然,该文件的落款时间与形成的历史背景不符。
    3.简体字的使用发生在文革之后。
    从文件的书写风格与所使用的字体来看,与文件形成的历史背景不符。1966年文化大革命刚刚开始,简体字也没有全面推广。该文件居然全部使用的是文革结束后,推广的简体字,很显然,该文件的形成时间与历史背景不相符。     

二、县人民政府作出处理决定缺乏事实和法律依据
    1.本案很典型,并非土地所有权权属纠纷。
    本案争议土地的权属很明确,归村民小组所有,在村民小组与乡政府的协议中,已经写得很清楚,土地所有权归村民小组。县人民政府无权将属于村民小组的土地让乡政府代管。
    2.县人民政府并没有就案件基本事实予以认定。
    当初以乡办林场的名义将村民小组的土地进行平调,而乡办林场这个所谓的集体经济组织早已经不存在,而且从该组织成立到消失,从未进行过生产经营活动。
    本案中,涉案土地实际上管理权和收益权为乡政府或者少数乡镇干部所把持,县政府在作出处理决定时,并未展开调查,也未认真核实。

三、县人民政府作出土地确权处理决定时定性错误
    国土资源部2014318日出版发行的《国土资源报数字报》专刊,有一篇标题为“镇政府能否成为集体土地所有权的主体”的文稿,为本案的土地确权给出了明确的答案。
    意见一,根据我国现行立法的规定,集体土地所有权主体一般是村集体经济组织,但在照顾既成事实的情况下可以是乡(镇)集体组织或村内不同的集体组织。在存在集体经济组织的情况下,以该组织为集体土地所有权主体;在不存在集体经济组织的情况下,以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体。
    意见二,集体土地在乡镇集体经济组织已经不存在而由乡(镇)政府代管的情况下,该土地应当确定为谁所有?确定农村土地所有权的归属,应当本着尊重历史的态度。如果土地过去是归公社(以及现在的乡或镇)所有,那么首先应当确定属于集体所有,即全乡镇农民集体所有。
    如果以前的集体所有权主体是乡镇,而现在的乡镇集体经济组织已经不存在,则应当参照“三级所有、队为基础”的原则,承认村一级集体经济组织或者村民委员会成为本村范围内集体土地的所有权主体。本案中,争议土地自1952年以来就属于申请人村集体所有,理应本着尊重历史的态度,在乡办林场不复存在的情况下,将村集体土地归还给申请人。
    意见三,所谓乡镇集体经济组织,应当是从事生产经营活动,其产权和收益归属全乡镇农民,并且全体集体成员能够通过一定民主管理程序行使社员权的组织。如果名为集体经济组织,实际上并不从事生产经营活动,或者虽然从事生产经营活动,但其产权、管理权和收益权事实上为乡镇政府或者少数乡镇干部所把持,那么,应当认定该集体经济组织已经名存实亡。在这种情况下,就应当将土地确定为村集体经济组织所有。
    意见四,在集体土地所有权确权的过程中,可以采用如下标准:第一,在乡镇与村之间,农地和农民住宅用地原则上应确定为村(或者村内的组)所有,乡镇企业的建设用地,如果乡政府已经向村支付了相当于国家征地补偿标准的补偿费或者采取适当的安置措施,原则上应当确定为集体所有。第二,在村与村内小组之间,土地所有权归属应当以确权以前所有权行使的事实状态为准。

综上,村民小组在该行政复议请求应当依法全部予以支持。

上述代理意见,市政府基本采纳。并作出行政复议决定,依法撤销了县政府的土地确权处理决定。
    确权处理决定虽被撤销,但是我们却高兴不起来,因为市政府不知识故意或是疏忽遗漏了“责令县政府重新作出处理决定”这个复议申请事项。
    面对这份行政复议决定,一个新的问题产生了,到底要不要起诉市政府?如果不起诉,就意味着这个行政复议决定会生效。如果重新要求县政府进行土地确权,县政府是否会以同一事实和理由作出完全相同的处理决定?那岂不是努力了半天,又回到了原点。

如果起诉,法院会不会支持村民小组,真的能判令市政府重新作出复议决定吗?而再次做出的复议决定又能否责令县政府重新确权?毕竟作为复议机关,在被申请人行政行为被撤销的情况下,是“可以”责令被申请人重新做出行政行为而非“必须”责令。
   行政诉讼 县府败诉
    说心里话,市政府能做出撤销县政府土地确权的复议决定非常不容易,在这个复议过程中,市政府已经尽力了,所以真要把市政府送上被告席还真有点难为情。
    可是如果不这么做,担心重新向县政府提出确权申请,县政府极有可能以同一事实和理由作出相同的处理决定,就等于白忙活了半年。如果真是这样,案子就陷入了死胡同。
    抱着最后希望,我方把市政府起诉到了市中级法院。经过激烈的庭审辩论,最终市中级法院维持了市政府的行政复议决定。
    中级法院认为,在复议过程中,复议机关可以根据案件具体情况来决定是否需要责令被申请人重新作出行政行为。就本案而言,市政府在作出复议决定时,认定事实清楚,适用法律正确,因此,维持了市政府的行政复议决定。
    拿到一审判决,我方决定坚持上诉。而市中院承办法官给出的建议是,没必要上诉,市政府能做出撤销县政府处理决定的复议决定已经尽力了,建议村民小组不要再上诉,让复议决定生效。生效以后,重新向县政府申请土地确权。
    市政府遗漏了复议事项,作出的这份行政复议决定就是程序错误。而本案,只有市政府在复议决定书里面责令县政府重新作出行政行为了,县政府才不得以同一事实同一理由作出相同的行政行为,换言之,只有市政府的“责令”,土地确权的问题才能有希望彻底解决。于是针对一审判决,我方毫不犹豫向省高级法院提起了上诉。
   省高级法院行政庭极为重视本案,在庭审中,认真听取了村民代表的发言和我方代理意见,最终认定市政府在作出的复议决定里并没有对村民小组“要求责令原机关重新作出行政行为”的申请事项作出评价和处理,属行政复议程序违法,应予撤销。
    同时撤销了一审判决,判令市人民政府重新作出行政复议决定。
    这份胜诉的终审判决胜似“尚方宝剑”,市政府面对生效的判决书一定会尽快作出新的行政复议决定,面对新的复议决定,县政府一定会重新确权,争议土地回归村民小组终于有了盼头!
   民事诉讼 首战告捷
    本案并不简单只是上述行政复议和行政诉讼,因为早在村民小组正式的向县政府提出土地确权申请以前,乡政府试图通过民事诉讼解除对外所签土地承包合同,于是乡政府作为原告,向县法院提起了民事诉讼,请求解除与7个承包方的土地承包合同,然而一审法院将土地承包合同予以维持。此时的村民小组只能被动地作为第三人接受这个看似合理的民事判决。
    村民小组十分着急,如果不上诉,就意味着,民事判决会发生法律效力,就等于乡政府对外所签的土地发包合同是合法有效的。以前还可以质疑乡政府作为土地发包方是否合法?这次可好,法院的判决直接确认了乡政府可以作为发包主体。
    面对县法院的一审判决,我方提起了上诉。在市中院的二审审理过程中,我方提出:因为本案交叉着行政确权问题,此时村民小组已经向县政府提出了土地确权申请,而县政府的确权决定,将会影响到土地承包合同的效力,本案是典型的民事与行政相交叉,民事案件的审理不得不以行政案件的处理结果为依据,因此建议法官将本案中止审理。
    市中院采纳了我方的意见,当庭将本案中止审理。后市中院了解到,县法院在审理乡政府所提起的这起民事诉讼时,明知村民小组在申请土地确权,明知乡政府与村民小组之间存在土地权属争议,草率作出民事判决,遂本案中止审理没多久之后,作出了二审裁定,撤销原判决,全案发回重审,理由就是一审法院认定事实不清。
    村民小组悬着的心,终于可以放下了。在县政府的土地确权决定作出来之前,至少又攻克了一道障碍。否则,一旦法院的民事判决发生效力,对县政府作出公正的土地确权会产生极大影响。
    而民事部分,发回重审以后,以同样的理由进行了中止。先行政后民事,都在等最终的土地确权决定。
    一切都在朝着对村民小组有利的方面在发展。

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