本所讯 （管理员陶萍妮）北京市万博律师事务所接受当事人吕先生等七人的委托，对龙口市人民政府作出龙政规字（2013)40 号《关于松涛苑修建性详细规划方案的批复》（简称《40号批复》）不服，向烟台市人民政府申请行政复议。2014年 7月3日，烟台市人民政府认定《40号批复》对“公民、法人和其他组织”的合法权益不产生实际影响为由作出烟政复驳字（2014)175号驳回行政复议申请决定书。吕先生等七人不服，于是起诉至龙口市人民法院。一审法院认为其是行政内部行为，驳回原告七人的诉讼请求。最后上诉至烟台中院，二审法院认真查明事实，结合证据，作出“给力”终审判决，判决如下：  

一、撤销山东省龙口市人民法院（2014)龙行初字第9号行政判决。

二、被销被上诉人烟台市人民政府烟政复驳字（2014)175 号驳回行政复议申请决定书。

三、被上诉人烟台市人民政府于本判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。

附：行政判决书

山东省烟台市中级人民法院

行政判决书

（2015）烟行终字第64号

上诉人（一审原告）：吕XX，男，1968年1月X日出生，汉族，住山东省龙口市北大街562号。

上诉人（一审原告）：田X，男，1968年1月X日出生，汉族，住山东省龙口市海港路1333号。

上诉人（一审原告）田XX，男，1949年9月X日出生，汉族，住山东省龙口市东莱街道松岚村84号。

上诉人（一审原告）：田XX，男，1951年11月X日出生，汉族，住山东省龙口市东莱街道松岚村49号。

上诉人（一审原告）赵XX，男，1942年12月X日出生，汉族，住山东省龙口市东莱街道松岚村319号。

上诉人（一审原告）：田X，男，1980年2月X日出生，汉族，住山东省龙口市东莱街道松岚村177号。

上诉人（一审原告）：赵XX，男，1970年3月X日出生，汉族，住龙口市东莱街道松岚村261号。

以上七名上诉人委托代理人：褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：烟台市人民政府。住所地：烟台市莱山区芙蓉路6号。

法定代表人：孟凡利，市长。

委托代理人：刘立志，烟台市政府法制办公室工作人员。

委托代理人：朱孝文，烟台市政府法制办公室工作人员。

一审第三人：龙口市人民政府。住所地：龙口市港城大 道1001号。

法定代表人：韩世军，市长。

委托代理人：王利魁，龙口市政府法制办公室工作人员。

委托代理人：王立萍，龙口市规划处工作人员。

吕XX、田X、田X、田XX、赵XX、田X、赵XX诉烟台市人民政府撤销行政复议决定一案，山东省龙口市人民法院于2015年2月10日作出龙行初字第9号行政判决。吕其来等七人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭审理了 本案。上诉人吕其来等七人的委托代理人褚中喜，被上诉人烟台市人民政府委托代理人刘立志，一审第三人委托代理人王利魁、王立萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：2013年9月11日，龙口市住房和规划建设管理局作出龙建规字（2013)49号《关于松涛苑修建性详细规划方案的请示》（简称《49号请示》）。2013年10月24日，龙口市人民政府作出龙政规字（2013)40 号《关于松涛苑修建性详细规划方案的批复》（简称《40号批复》）。吕XX等七人不服该批复，申请行政复议。2014年 7月3日，烟台市人民政府作出烟政复驳字（2014)175号驳回行政复议申请决定书。吕XX等七人不服，诉至法院。

一审法院经审理查明：2013年10月24日，龙口市人民政府作出《40号批复》。2013年9月12日，龙口市国土资源局、龙口市人民政府向金星公司出让土地使用权，并向其颁发坐落于东莱街道松岚村，使用权面积为43993平方米的龙国用〔2013〕第0390号土地使用权证书。2014年7月3日， 烟台市人民政府作出烟政复驳字（2014)175号驳回行政复议申请决定书。

一审法院认为：本案原告请求的事项是撤销烟政复驳字 （2014)175号驳回行政复议申请决定书，第三人的《40号批复》是对松涛苑项目具体经济技术指标进行的审查和批准，是针对《49号请示》的批复，属于行政机关之间的内部行政行为。《40号批复》并未针对特定的相对人。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解 释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回吕其来等七原告的诉讼请求。

上诉人吕XX等七人不服一审法院判决，上诉称：（一） 一审审判程序违法，被上诉人应承担举证不能的法律后果。（二）《40号批复》定性错误，程序违法，适用法律错误。 一审第三人的行为实际损害了上诉人对其土地的使用权利，与涉案的行政行为有法律上的利害关系。《40号批复》直接涉及上诉人与他人之间重大利益关系。故请求撤销原判。

被上诉人烟台市人民政府答辩称：一审判决认定事实清 楚，适用法律正确。被诉的行政复议决定认定事实清楚，龙口市政府作出的批复是根据龙口市规划建设管理局请示作出的，应当属于行政机关之间的内部行政行为，该行为对上诉 人的合法权益并未产生实质的影响。上诉人没有权利针对龙 口市政府的批复申请行政复议。故请求依法驳回上诉。

一审第三人述称：一审判决认定事实清楚，定性准确。《40号批复》属于行政机关内部的行政审批行为，未对七位上诉人合法权益造成任何损害，不应作为本案审查的对象。

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被诉的复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。2、一审判决是否合法。围绕审理重点，各方当事人充分发表了意见，与一审中发表的意见及庭前提交的材料基本 一致。

另，在本院调查时一审第三人称，涉案的规划方案需经龙口市政府审批才能生效，《40号批复》巳送达给建设开发公司，规划方案批准后按规定向社会公布。被上诉人称，与该规划方案批复有利害关系的可以申请复议，比如建设开发公司。

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述 证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的本案案件事实。

本院认为，被诉的复议决定中载明，《40号批复》属于行政机关之间作出的内部行政行为，该批复本身对公民、法 人和其他组织的合法权益不产生实际影响，申请人提出的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件。……本机关决定驳回申请人的行政复议申请。针对以上内容，结合案情，分析如下：

第一，被上诉人认为《利号批复》属于内部行政行为；但一审第三人则称涉案规划需经龙口市政府审批才能生效，且《40号批复》送达给建设开发单位了，规划批准后按规定向社会公布。因此，既然向社会公布，且该批复已送达给建设开发公司，那么是否属于内部行政行为难以贸然定论，即使属于内部行政行为也已外化，被上诉人的观点不能自圆其说。

第二，被诉的复议决定认定《40号批复》本身对“公民、法人和其他组织”的合法权益不产生实际影响，那么“公民、法人和其他组织”当然包括涉案的建设开发公司，则按照被上诉人的观点推定，该公司也不能针对该批复提出行政复议申请。但是被上诉人在本案审理时却主张，与该批复有利害关系的可以申请复议，比如建设开发公司。显然自相矛盾。

第三，如果被上诉人认为该批复可以申请复议，但对吕其来等七上诉人的合法权益不产生实际影响而驳回其行政复 议申请，那么除应理顺前述的自相矛盾之处以外，还应在复议决定中就吕其来等七上诉人的合法权益是否产生实际影 响，对相关事实予以查明、认定。但纵观该复议决定，在“申 请人称：……”、“被申请人称：……”之后就是前述载明的内容，并无上述事实方面的查实、认定。

综上，被诉的复议决定认定事实不清。一审法院判决结 果不正确，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：

一、撤销山东省龙口市人民法院（2014)龙行初字第9号行政判决。

二、被销被上诉人烟台市人民政府烟政复驳字（2014)175 号驳回行政复议申请决定书。

三、被上诉人烟台市人民政府于本判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人烟台市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长   尹鹏亮 

审 判 员   张磊玉 

审 判 员   于  红 

二〇一五年五月二十九日

书 记 员   闫彩玲