褚中喜律师行政案例：起诉林业厅帮李女士获440余万补偿款

摘要

建设当地重点项目医药园区

李女士的林地被毁于一旦

向警方求助，没有实质性进展

起诉国土厅和林业厅

握手言和，获得补偿款440万

导读提示

李女士是某市政协委会，承包的林地被毁，向公安机关报警，没有实质性进展，向上级反映，也如石沉大海。此时，李女士想起了我，因为几年前，我曾通过行政诉讼帮其解决了一起幼儿园被强拆案，获得满意的安置。这个案件的思路也是一样，通过围魏救赵的组合诉讼促使问题得到合理解决。

先向市国土局申请政府信息公开，要求公司涉案林地是否办理用地审批，如果没有，请依法查处。但市国土局没有回应，向国土厅申请行政复议，同样无反应。起诉国土厅行政不作为，得到法院支持，判决其履行法定职责。因此案，知道涉案项目有林业厅颁发的一份准许使用林地许可。

转移工作重心，再提政府信息公开申请，获得林业厅颁发的建设项目的林地使用许可，随之对该行政许可提起行政诉讼。当地林业局策应林业厅，让所属林场向当地法院提起民事诉讼，确认协议无效，准备对李女士釜底抽薪，但最终失败。

对于行政许可行政案件，一审法院先以无利害关系为由裁定驳回起诉，但很快又被市中院撤销，指令其继续审理。实体问题的合法性如何绕过，成为难题。很快，当地和李女士进行协商，最终达成440万的补偿协议，案件划上圆满的句号。

整体思路  组合诉讼

一、旧案重提温故知新

十年前，我曾代理过李女士运营的一家幼儿园的拆迁案件，通过以静制动的方式，取得不错效果。当年，向法院起诉要求撤销《房屋拆迁许可证》，法院既不立案，也不给收件单，当即邮寄。之后，不再催促，决定以静制动。《房屋拆迁许可证》的诉讼没结束，行政裁决无法进行，也就不能申请法院强拆。

法院不立案，看似帮助对方，实则有利于李女士。一天，法官突然致电：“对方向法院申请强制执行，要对幼儿园实施强拆，来拿法律文书。”一切都在预料之中，向法院起诉《房屋拆迁许可证》，法院不立案；对方向法院申请强拆，法院倒积极。当即提出强拆执行异议：法院强制执行应以《房屋拆迁许可证》和《行政裁决书》结束为前提条件，《房屋拆迁许可》证的行政诉讼不受理，却受理强拆执行，与法相悖。

为了证实自己的观点，拿出了半年前向法院邮寄起诉书的EMS回单和签收单。还算顺利，法官采纳了我提出的不能强拆执行的异议意见，不予执行。无计可施，自知理亏的对方终妥协，和李女士握手言和，达成安置补偿协议。以静制动，让本案最终得到解决。有些当事人或律师，为了立案，好话说一箩筐。殊不知，有时法院不立案，并非坏事。

二、围魏救赵声东击西

言归正传，回到本案。李女士承包的林地，一夜之间，突然被当地某医药园区建设项目强行占用，果树全毁，李女士再次请我代理。接受委托后，向林业厅申请政府信息公开，要求提供该项目的准予使用林地的行政许可决定，经过一番折腾，如愿以偿。

随后，向法院提起行政诉讼，要求撤销。理由是：该行政许可决定侵犯了李女士依法取得的林地承包权，作出准予使用林地行政许可前没有依《中华人民共和国行政许可法》第四十七条之规定听取李女士意见。

由于准备充足，第一次庭审，查证的基本事实对李女士很有利，但林业厅坚称“李女士和行政许可之间没有法律上的利害关系”。当地林业局基于合同可以制衡李女士，林业厅基于上下级可以制衡当地林业局，李女士通过起诉可以制衡林业厅，于是就有了围魏救赵和声东击西的诉讼策略。

也只有如此，才能跳开当地的司法保护和行政干预，让案件在异地法院审判，让强势的当地理性地回到谈判桌，不能对合理诉求置之不理。李女士林地被占被毁，和十年前的幼儿园拆迁不一样，这次适宜主动启动法律程序，不能以静制动。房屋土地安在，以静制动有效，反之，则无用。
  三、民事官司二审胜诉

突然，李女士收到当地法院应诉通知。原来，作为发包方的林业局下属某林场认为双方于2010年11月30日签订的林地承包协议无效。我当即建议李女士聘请当地民事律师进行狙击。经过开庭，一审法院以“涉案林地属于国家公益林，协议内容违反了《中华人民共和国森林法》强制性规定”为由确认承包协议无效。李女士认为，这是发包方在当地的指使下，釜底抽薪，策应林业厅的“无利害关系”抗辩观点。

林场突然起诉，导致行政案件被中止。既然林场认为涉案林地是国家公益林，顺水推舟，将错就错，调整策略，我当即向当地林业公安机关报案，要求追究破坏“公益林”的刑事责任。如果认定为国家公益林，破坏林地，就应当抓人，倒逼问题解决。否则，公安机关的不立案决定能直接证明不属公益林，协议有效。

二审经过开庭，市中院认为，该协议效力，已被自治区高级法院和本院认定，如果对合同效力有异议，只能通过其他申诉程序解决，而不能以生效裁判认定的事实再行起诉，一审受理，属程序不当，应予驳回。为此，裁定撤销原判，驳回林场起诉。

林场百折不挠，又向高级法院申请再审，也被驳回。

林地承包协议无效计划失败，林场继续发挥“不畏艰难”精神，于2016年9月23日又向李女士发出废除和解除承包协议通知，宣布双方签订的协议废除。

行政案第三次开庭时，对方以此为据，要求法院以“无利害关系”为由裁定驳回起诉。林业厅认为，协议既然解除，原告和行政许可决定不再具有法律上的利害关系。林业厅在关键时，总有突如其来的证据，让行政案件难以继续开庭，个中奥妙，我心知肚明，正所谓“兵来将挡水来土掩”，我当然会有针锋相对的应对办法。

我建议李女士马上向法院民事起诉，要求确认林场的解除和废除协议通知无效，判令其继续履行。有了前车之鉴，这一次，法院没有再偏听林场的意见，支持了李女士的诉讼请求。作出一审判决：林场必须继续履行与李女士之间签订的林地承包协议。

四、行政官司先败后胜

用民事诉讼阻击行政诉讼，没有取得预期效果，法院如果依法裁判，自信胜诉无疑。但一审法院竟然以“原告与被诉行政行为之间没有利害关系”为由，作出裁定，驳回起诉。

一审裁定，言外之意，只有所有权人能主张权利，使用权人都是“案外人”。如果这一观点成立，行政诉讼制度设计的“凡是与行政行为具有法律上利害关系的人都可以起诉”无疑被架空，当即向市中院上诉。经过开审审理，二审采纳了我的出庭意见，撤销原审错误裁定，指令一审法院继续审理。

这意味实体审判，已不可避免。正在思考林业厅如何举证证明自己作出准予使用林地许可决定符合《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定时。果然，对方土地储备中心和开发商开始和李女士接触，就补偿问题达成协议。我代李女士撤诉，历经三年多，案件终于划上句号。

信息公开  省厅败诉

针对医药园区项目的涉嫌的违法用地行为，我于20l4年12月12日向市国土局递交了政府信息公开申请，请求依法公开“李文静在涉案林场所承包的林地是否被征用，如被征用，依法公开林地转为建设用地的审批及报批相关材料”。

因市国土局未在法定期限内进行答复，我针对该局的行政不作为向自治区国土厅申请行政复议，国土厅于2015年l月1日收到复议申请之后，也如石沉大海。既然都这么不当一回事，就只有启动行政诉讼程序了。

2015年10月8日，国土厅辖区的区法院作出如下“（2015）X行初字第033号”一审判决，确认国土厅构成行政不作为，判令十日内作出行政复议决定：

经审理查明，原告于2010年11月23日与涉案某林场签订了林地承包协议，用地位置为该市岭上果园周边3l8亩，使用期限为三十年。原告委托北京市万博律师事务所的褚中喜律师于20l4年12月12日向市国土局递交了政府信息公开申请，请求依法公开“某林场所承包的林地是否被征用，如被征用，依法公开林地转为建设用地的审批及报批相关材料”。

因市国土局未在法定期限内进行答复，原告针对市国土局的行政不作为于2014年12月31日向被告邮寄了行政复议申请，被告于2015年l月1日收到原告的复议申请之后，至今未作出复议决定。

本院认为，被告自治区国土厅是市国土局的上级机关，原告对市国土局未在法定期限内进行答复，申请了行政复议，被告于2015年l月1日收到原告的复议申请之后，至今未作出复议。被告辩称未收到原告递交申请的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十五条之规定，判决如下：

一、确认被告国土厅对原告李文静行政复议申请的不作为违法；

二、责令被告国土厅于判决书生效之日起十日内作出行政复议决定。

案件受理费50元，由被告负担。

这起行政诉讼，最终让我知道了，这个建设项目，有一份林业厅就使用林地作出的行政许可决定。在继续要求国土部门对用地行为进行查处的同时，我转移了工作重心，向林业厅申请政府信心公开，要求提供涉案项目的准予使用林地的行政许可文件，这就有了下文的行政许可行政诉讼。

民事诉讼  釜底抽薪

如前所述，在李女士和林业厅行政许可案进行到关键节点时，林场突然向市法院提起民事诉讼，要求确认其与李女士签订的林地承包协议无效。这并不突然，因为事前曾经有所预计，也曾仔细推演，认为即便对方使用这招，法院也不会支持，因为已有生效裁判认定该协议是有效的。

一目了然，这是市林业局策应林业厅，对李女士进行釜底抽薪。一旦确认协议无效得到法院支持，林业局和林业厅会认为李女士和被诉的行政许可不再具有法律上的利害关系。然后，再要求法院以无法律上的利害关系为由直接裁定驳回起诉，达到规避实体审查的风险。

但市法院一审支持了林场的诉讼请求，作出如下民事判决，确认协议无效：

本院认为，本案的争议焦点为原、被告之间签订的协议是否属于无效合同。本案原告将国有公益林承包给被告，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项及《中华人民共和国森林法》第十五条第三款规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效，故对原告诉讼请求予以支持。被告关于原告主张没有事实及法律依据应予驳回的抗辩意见，相应证据不足以证明，故不予采纳。

依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国森林法》第十五条第三款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九条第（四）项之规定，一审法院判决如下：

原告林场与被告李文静签订的协议无效。

    对这样的结果，李女士当然不服，依法提起上诉。

二审判决  扭转全坤

2016年5月31日，市中院就此案作出如下二审判决，驳回上诉，维持原判，对方以确认协议无效“策应”林业厅行政诉讼的策略最终未能成功：

本院认为，市中级人民法院（2013）X民初字第20号民事判决书，自治区高级人民法院（2015）X民一终字第001号民事判决，与上诉人一审期间提交的市中级人民法院（2013）X民初字第20－1号民事裁定、自治区高级人民法院（2015）X民一终字第001－1号民事裁定均属生效裁判文书，具有当然的既判效力，相关裁判文书均已认定本案双方争议的协议书是合法、有效的，已认定事实属于确定事实，无需且不能再次经过审理确认。

被上诉人对已生效裁判认定事实有异议，可通过法定程序依法提出相应请求，而不能就已生效裁判确认事实另行提起诉讼。本案被上诉人就已生效裁判确认事实向一审法院提起诉讼，一审法院受理程序不当，该起诉应予驳回。由于被上诉人对协议书效力确认提起诉讼违反法定程序，本案对上诉人有关一审法院判决应予撤销的上诉意见予以支持，对被上诉人的辩解意见均不予采纳。

综上，一审法院认定事实清楚，适用法律错误，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项、第一百二十四条第一款第（五）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：

一、撤销市人民法院（2015）X民初字第1219号民事判决书。

二、驳回被上诉人林场的起诉。

本裁定为终审裁定。

    这样的结果显然出乎林场意料之外，无异于煮熟的鸭子飞了，林场会甘心吗？

申请再审  高院驳回

接到二审判决，林场向自治区高院申请再审，要求启动再审程序，依法确认协议有效。经过审查，该院于2016年12月20日作出如下“（2016）X民申2087号”民事裁定，驳回再审申请：

本院经审查认为，林场在一审时的诉讼请求是确认与李文静于2010年11月23日签订的协议无效。二审法院“(2013)X民初字第20号”民事判决及“20-1号”民事裁定，本院“(2015)X民一终字第001号”民事判决及“001-1号”民事裁已发生法律效力，其中已确认协议有效。

故本案协议的效力问题已经审理，针对同一事实不能重复审理。二审法院驳回林场的起诉正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：

驳回林场的再审申请。

民事诉讼已走到尽头，面对这样的结果，林场也无能为力。如果其是被迫而为之，这也许可以是最好的托词，等于给了林业厅一个交代，证明自己已经尽力

代理意见  强力反击

针对林业厅在开庭中的抗辩理由，我提出如下代理意见：

一、原告与被诉行政许可决定有直接利害关系

原告承包的林地签有正式协议，依《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。依法成立的合同，受法律保护”之规定和《中华人民共和国物权法》第一百三十四条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”之规定，原告的合法林地使用权完全应当受到法律保护。

根据法律规定，合同在未被人民法院生效判决或仲裁委员会仲裁裁决判定违法或撤销以前，其效力毋容置疑。而且，在原告就林地承包协议与其他民事主体的民事诉讼中，市中院不但没有否定合同的效力，而是支持了原告提出的诉讼请求可见，被告所谓“该协议违法无效”完全没依据，与本案基本事实相悖，不应采信。

被告未征求原告的意见，向第三人颁发了行政许可决定，其许可的涉案林地正位于原告合法承包的林地范围之内，直接剥夺原告依法享有的林地使用权，被诉行政许可决定当然和被告有法律上的利害关系。

被告辩称“原告承包的林地不在行政许可决定范围之内”完全与本案基本事实不符，和现有证据相悖。被告向法庭提供的林地勘查图中，不仅包含了原告2011年承包的300亩林地，而且还包涵了原告2010年购买的果园，不容置疑。

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”

因此，原告是本案讼争林地的权利害关系人，具备原告诉讼主体资格，人民法院受理本案符合上述相关法律规定。被告所谓原告没有原告诉讼主体资格，属无稽之谈。

二、被诉行政许可决定程序严重违法，损害原告利益

从庭审举证、质证情况分析，被告作出行政许可决定的过程中没有履行告知、公告义务，程序严重违法，侵害了原告的合法权益。

1.被诉行政许可涉及原告重大利益关系

原告是本案讼争行政许可决定的林地使用权人，被告在没有合法手续的情况下将本案讼争林地同意他人征用，明显侵害了原告的合法权益。原告是被诉行政许可决定的利害关系人，被告在作出行政许可决定前应当按照《中华人民共和国行政许可法》第三十六、四十七条的强制性规定，依法向原告履行告知义务，保障原告依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利。通过庭审证明，被告没有任何证据证明已经就陈述、申辩和听证权利向原告履行了告知义务，侵害了原告的陈述、申辩和要求听证的权利，属于行政许可程序严重违法。

2.市森林公安局作出的调查材料弄虚作假

原告2014年11月7日发现林地被毁，现场抓拍了许多照片后，立即报案，市森林公安局的两名警官到现场，勘测毁林面积约为13亩。次日复查，仍然面积相同。2015年2月份，市森林公安局组织嫌疑人和原告现场指认，嫌疑人避重就轻仅承认部分毁林。

办案人员分两部分测量了被毁林地，毁林者和林业局的工作人员马某一起作出了所谓的现场测量图。因为没有尊重客观事实，属人为加工，故意袒护毁林嫌疑人，所以，原告没有签字。该证据不能作为本案的定案依据。

三、被诉行政许可决定认定事实不清，适用法律错误

1.被告提供的证据存疑，不能作为定案依据

其一、《可行性报告》没有附注设计、编写、绘图人员的资质证明，落款处没有印章或签名；其二、林业局《林木权属证明》不真实，隐瞒了原告作为合法林权人这一基本事实；其三、林场的《征地补偿协议》没有落款时间，存在事后伪造的重大嫌疑；其四、其他证据没有提交证据原件，也没有证据证明复印件和原件进行了核对一致，无法确定其真实性。

2.《使用林地申请表》上没有签署具体意见

《占用征用林地审核审批管理办法》（以下简称“《办法》”）第十条规定：“按照规定需要报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批的征用或者占用林地申请，县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位应当逐级在《使用林地申请表》上签署审查意见后，将全部材料报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批。”

本案中，被告提供的《使用林地申请表》上只有盖章，并没有根据上述规定签署具体审查意见。到底是同意还是不同意，并不明确，被告依此作出行政许可决定，显属认定事实不清。

3.被告无证据证明行政许可前进行了现场查验

《办法》第八条规定：“国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门在受理用地单位提交的用地申请后，应派出不少于两名有资质的工作人员，进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。”纵观被告提供的所有证据，并没有《使用林地现场查验表》这一至关重要的证据。也就是说，被告是在“闭门造车”的情况下作出的行政许可决定。

四、被告超越行政职权，违反先补后征原则

行政机关作出行政行为，应当具有相应的职权依据，正所谓“法无授权不可为”。被告是否对涉案林地的具有相应的审批权限，是行政许可决定是否合法的前提条件。同时，原告作为林地使用权人，在未获得适当补偿的情况下，被告直接作出行政许可决定，违反了“先补后征”重要重要原则。

1.本案行政许可的行政审批权应为国家林业总局

刚才庭审中，被告提供勘查图和林地利用规划图，并一再坚称“原告承包的林地属于国家重点公益林，签署的合同无效”，这一观点实质上是自相矛盾的谬论。用重点公益林质疑原告合同的效力，不知不觉中又陷入了超越滥用职权的境地。

《办法》第五条规定：“建设工程占用或者征用林地的审核权限，按照《森林法实施条例》第十六条的规定执行。”而《森林法实施条例》第十六条规定：“占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。”

既然被告在法庭上声称“原告的承包的林地属于国家重点公益林”，那么依据上述规定，审批权限为国家林业总局。可见，被告径行作出行政许可决定，明显属于超越滥用行政职权。

2.作出行政许可决定时违反了“先补后征”原则

“先补后征”原则，对于公民的财产权来说，是一种“稳定器”，对于政府及企业的征收征用权来说，则是一种“抑制器”。而“先征后补”于法相悖，损害百姓利益，影响社会稳定，法律不容。2011年2月最高人民法院下发了《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》)称，明确要求基层法院审慎处理农村集体土地征收、城镇国有土地上房屋拆迁案件，切实保障被征地农民、被拆迁人合法权益。

《办法》第四条规定: “用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：(一)项目批准文件；(二)被占用或者被征用林地的权属证明材料；(三)有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；(四)与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议。”

本案中，原告是合法林地承包权人，未得到任何补偿，被告审批时对林业局故意隐瞒未依《办法》第八条的规定派员现场查验的事实未尽到合理的审查义务，作出的行政许可决定属于认定事实错误。至于被告辩称的所谓“在行政许可决定中已经交代要进行合理补偿安置”。本代理人认为属于程序颠倒的“亡羊补牢，为时已晚”。

综上，被告作出的行政许可决定于法无据，严重损害了原告的合法权益，应当依法予以撤销。

以上代理意见请合议庭充分考虑，谢谢！

行政诉讼  一审驳回

用民事诉讼阻击行政诉讼，没有取得预期效果，法院如果依法裁判，自信胜诉无疑。由此判断，此时此刻，当地应该会回到谈判桌，解决实际问题，平息纷争。不知是李女士不知“天高地厚”，还是我“不识泰山”，均是误判。

根据林业厅一审提交的林业局森林调查队《关于李文静协议委托开发林下资源林地被毁现场技术鉴定报告》之附图，李女士承包土地与林业厅准予行政许可决定批准用地的范围存在部分重合。正所谓“踏破铁鞋无觅处,得来全不费工夫”，有了这份铁证，我想下一步会变得顺理。

但是，在开庭后，一审法院竟然以“原告与被诉行政行为之间没有利害关系”为由，于2017年5月10日作出如下一审行政裁定，以所谓“原告与被诉行政行为无利害关系”为由驳回起诉，完全忽视了我的上述代理意见：

本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告李文静虽然与林场签订了协议，但该林地及林木的所有权仍归国有，仅将林地有偿使用权、经营管理权委托给原告李文静，故其与被告林业厅作出的“X林资许准（2012）450号”行政许可决定书之间不具有法律上的利害关系，原告李文静无权以自己的名义对该行政行为提起诉讼。

综上所述，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第四十四条之规定，裁定如下：

驳回原告李文静的起诉。

法院的理由是：李女士虽然与林业局某林场签订了协议，但该林地及林木的所有权归国家所有，仅将林地有偿使用权、经营管理权委托原告，故其和被告林业厅作出的准予行政许可决定之间不具有法律上的利害关系，原告无权以自己的名义对该行政行为提起诉讼。

有了市中院的二审民事判决和高院的民事再审裁定，已经认定李文静的合法权利人身份，一审行政裁定竟然认定其与本案没有利害关系，这确实不可思议。

二审裁定  险中取胜

一审裁定，言外之意，只有所有权人才能主张权利，使用权人都是“案外人”。如果这一观点成立，行政诉讼制度设计的“凡是与行政行为具有法律上利害关系的人都可以起诉”无疑被架空。

李女士当然不服，依法向市中院提起上诉，其核心理由是：林业厅同意占用的林场苗圃国有林地18.6641公顷林地中，有其的承包地和已取得林权证的土地,有林业厅在一审提供的证据为证，被诉行政许可决定不仅侵害了其的合法权益而且造成强行毁坏合法所有的林木的事实,与本案具有当然的法律上的利害关系。

而林业厅则认为，陈志女士仅有林地的有偿使用和经营管理权，如遇到国家征收、依法占用其应当无偿退回林地使用权。林业厅的行政审批行为对李女士的权利义务不产生实际影响，其不具备原告主体资格。

市中院经过二审开庭，双方各持己见，几乎就是刀兵相见。二审结果对李文静的重要性不言而喻，一旦二审失利，前期工作相当于白费，此案将可能成为解不开死结的无头案，这是我最担心的。

为此，开庭之后，我又多次奔去自治区首府，利用一切可能的机会与法官沟通，讲述李女士的不易，告诉法官，不能将此案拒之行政审判大门之外，而将李女士推向上访的人群之中。

2017年11月2日，市中院作出如下二审裁定，撤销原审裁定，指令区法院继续审理，这意味着，案件已起死回生：

本院认为，李文静具有本案行政诉讼原告主体资格，理由如下：李文静与林场签订协议书的性质为国有土地承包协议，根据《中华人民共和国物权法》“用益物权”编“土地承包经营权”章第一百三十四条"国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定"的规定，国有土地承包经营权属于用益物权。李文静的承包土地与林业厅准予行政许可决定批准用地的范围上有部分重叠，作出准予行政许可决定的行政许可行为与李文静用益物权的行使有直接的利害关系。

李文静认为其合法权益受到损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，李文静有本案行政诉讼主体资格。李文静与发包人林场之间"如遇国家依法占用，李文静必须无条件退回林地使用权"的约定，是民事主体之间的约定，在该民事协议未依法解除或者变更前，李文静是合法的用益物权人，不能以合同约定排除其法定行政诉讼主体资格。

综上，一审裁定适用法律不当，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理”的规定，裁定如下：

一、撤销区法院(2015)X行初字第032号行政裁定；

二、本案指令区法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

得偿所愿  完美结局

这个结果，对李文静来说，无异于劫后余生，仿佛是从黑暗的凌于迎来霞光。行政审判的大门终于像其敞开。

市中院认为，李女士与林场签订的协议性质为国有土地承包协议，依法享有用益物权。上诉人承包的土地，与准予行政许可决定批准的用地范围有重叠，该行政行为和上诉人用益物权的行使有直接利害关系，具有本案的诉讼主体资格。一审适用法律不当，应当撤销，指令继续审理。

案件发回到一审法院，重新安排举证，这意味这实体审判，已不可避免。正在思考林业厅如何举证证明自己作出的行政许可决定符合《中华人民共和国行政许可法》第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”之规定时。

我接到李女士电话：“褚律师，我已经和当地达成440万的补偿协议，谢谢你三年多来的坚守，这样的结果和律师的努力密不可分，代我撤诉吧，行政官司没必要继续了。”

后记

通过此案，可以看出，无论民事还是行政案件，二审法院都能坚守法律底线，否则，案件将会陷入泥潭。现实中，行政机关被诉，不是换位思考自己的行政行为是否确有不妥之处，主动解决问题，而是总认为原告找茬。

李文静是市政协委员，在当地有一定的产业，就是这样一位有一定人脉和资源的当事人，面对行政公权力，有时也很无奈。但值得庆幸的是，她先后两次遭遇征地拆迁，都第一时间想到了找律师，她有理性的法治思维。

如果林业厅在接到法院应诉通知后，能第一时间去实地勘察，了解李文静的合理诉求，其实，也不至于拖几年，既浪费了自己的宝贵时间，也让正义迟到。行政机关面对行政诉讼，应当理性看待，不能总想着使用一切办法对付原告。