褚中喜律师行政案例：规范性文件违法导致行政行为被撤销案

摘要

承包地被占用选择委托律师理性维权

土地批复寄希望于国务院最终裁决

用地批复未被撤销再度遇难题

安置补偿申请市政府协调遇不予受理

经重审土地补偿争议协调得以进展

导读提示

近几年，随着各地经济快速发展，农村城镇化日益加快,随之而来的是占用农用地搞商品房开发建设引发的问题。经济快速发展，农民生活得以改善，本是互利双赢乃至多赢的大好事，但是本案主人公刘女士似乎不那么幸运。

外出打工期间，农田被占用，因土地补偿安置问题未得到妥善解决，先后申请政府信息公开，确认自己的承包地确实属于用地批复范围内。进而就建设项目的农用地转用批复程序违法，申请行政复议。复议结果，认为征地程序存在瑕疵，但是不足以导致批复被撤销。

坚定信念，申请国务院最终裁决，国务院裁决的结果依然是征地程序存在瑕疵但不足以导致批复被撤销。后就单独的土地补偿争议申请市政府协调，被市政府认定申请已超期，不予受理。经过行政复议，上级政府维持了该处理意见。

提起行政诉讼，同时要求对PD市政府作出该处理意见所依据的省政府规范性文件进行附带审查，经历一审二审发回重审，最终市中级法院作出了公正的处理结果。撤销了PD市政府的处理意见，不予适用违法省政府规范性文件，责令其重新就征地补偿安置争议进行协调。

案情回放

刘晓林是非常勤恳的农民，对于一家三口赖以生存的农田拥有合法承包经营权，和往年一样，每年的种粮补贴小册子上都会如期转入一笔为数不多的补贴。持续了很多年，直到有一天，村委会突然电话通知在外务工的刘晓林取消今年的种粮补贴，同时告知其耕种的农田已经被征收。市国土资源和规划局竟已陆续为天瑞华都楼盘开发商办理了新的土地使用权证。一夜之间，拥有合法承包经营权的土地变成了新的建设用地，换谁都不愿意相信。

执拗的刘晓林相信自己手上的土地承包经营权证书依然有效，认为只要自己继续耕种，就还能维持原有的生活状况。挂断电话，并没有多想，距离耕种的日子还有一段时间，并未在意村委会工作人员的话，可是外出务工几个月，农忙时回家，眼前的景象让她大吃一惊。自己的农田再也进不去了，高高的围墙，里面已经是施工现场，不远处是新建的高楼，多方打听才得知当地政府把土地出让给了开发商。

此时，刘晓林非常矛盾。一边是脑子里闪烁的依法诉讼，一边是邻村的农民被活活烧死的悲剧。假如农田可以接着种，果树的收入是一部分，外出打工的收入又是一部分，日子虽然过得很紧，但终究还能安稳地生活。为了提高收入,刘晓林趁着外出打工的机会专门学习樱桃的栽培技术，想着农田里的果树好好改良改良，好多一些收入供儿子读中学。但一夜之间，土地没了，果树也没了……刘晓林忍不住流下了眼泪。

是否委托律师，敢不敢提起诉讼，成了刘晓林的心理负担。同村的失地农民情况并没有好到哪里去，相互一协商决定委托北京律师。通过网络，无意间看到了我代理山东某县农民通过借力国务院最终撤销省政府违法批复的案子，几经商讨，决定委托我代理本案。

当时，火烧农户的事情刚发生不久，被全国媒体炒的沸沸扬扬，律师介入当地征地拆迁案件阻力非常大，特意安排助理异地住宿，沟通案情和签订代理合同全部避开当地，包括住宿尽量选择异地入住，出差人员两人以上，相互有照应。

接受委托以后，先后通过政府信息公开确定刘晓林的承包地在天瑞华都建设项目农用地转建设用地的批复范围内，准备通过行政复议以及行政诉讼撤销该程序违法的批复，但最终以征地程序存在瑕疵并不足以导致相关批复被撤销而告终。用地批复既然合法有效，相关的建设项目其他审批手续就会继续完善，无疑给律师工作增加了难度。

土地总不能白白的被占用，就是相应的补偿也该给个说法。和包括刘晓林在内的几户农民有个明确的约定，一旦委托律师了，就不得再越级上访，不得借助媒体夸大案情、恶意炒作，广博舆论同情。当事人一致同意愿意配合律师工作，这其实也是保护当事人不受伤害的没有办法的办法。

本案先后经历几年时间，最终以市中民法院于2019年7月8日作出的行政判决打通突破口。正义虽然来得晚了一些，但终究还是来了。

接受委托

农户们仅通过电话解答就取得信任，详细沟通以后，立马安排两位助理前往当地详细了解实际情况，签订委托代理合同以及相关的委托书。

千叮咛万嘱咐，出差注意安全，还得尽量为当事人节约差旅费成本。于是助理们出差入住的客房就成了合同签订地、讨论案情、沟通案件的临时会议室。初次见面的谈话笔录，成为了解案情的第一手资料，实地考察的相关照片变成了推动案件的主要证据。

客房本身很小，无法容纳太多的人，于是和当事人协商好，每家只派一个代表沟通案情，由一人签订相关文书。把农户想问的问题提前进行归类和总结，能够当面回答的尽量当面解答，无法当面解答的，随后专门发邮件或者邮寄文字性材料。

整个案件从接受委托到结案，都是电话沟通为主，当事人并没有来过办公室，并未实地考察办公室是否装修得很豪华，是否位于高大上的写字楼里，仅仅是对律师个人的足够信任。

可以理解刘晓林等人的无耐，能够深深的体会到她们的心情。原本有所期盼的生活，计划好好改良的果蔬大棚，一夜之间消失了，生活发生了突发性变化。尽管如此，刘晓林等并没有因此放弃新生活。很快在外出打工的城市继续学习新技能，想法很简单“俺啥也不懂，就相信律师，无论啥结果，俺都认。俺只是不服气，俺的土地咋就不明不白的被别人占了，俺也知道，打官司不是三天两天的事情，所以俺的生活还得继续，不然娃怎么办呢，俺还是得外出打工，俺得生活……案子的事情真的拜托律师了。”

仍记得助理签合同回来以后刘晓林打来的那个电话，电话里其几度哽咽，但是很快又振作了起来，这里面除了对生活的希望，更多的还是对律师的信任。同样有过农村生活经历的我，能够深刻体会到当事人对农田的依赖，对农田的热爱，即便征收土地，也得好好商量，给出合理的补偿，不能仅仅是一个电话，土地说没就没有了。

依据现场拍摄的照片，明确占地项目，立即向市政府和省政府同步申请政府信息公开，要求公开该项目的农用地转建设用地的相关审批手续。有一点儿毫无疑问，张晓林的承包地应是基本农田，因为很不起眼的小册子引起了我的注意。

种粮补贴，每年数额并不多，但是每家每户的补贴数额却是依据农田亩数来确定的，而且注明了依据口粮田来计算，只包含户口在本村的农业人员。农用地转建设用地的审批手续比较严格，如果是占用了基本农田，程序会更加严格。因为附近还有基本保护区界碑。

程序思路

首先，申请政府信息公开。向市政府、省政府申请公开天瑞华都建设项目农用地转建设用地审批手续。其次，针对该农用地转建设用地的批复程序违法，申请行政复议。

结果政府信息公开的结果告知包括张晓林的承包地在内的农用地已经转为建设用地了，附件里明确了建设用地批复文件。拿到文件以后，立即向省政府申请了行政复议，结果险些以当事人的承包地不在批复范围内因此不具有利害关系而驳回复议申请。为安全起见，在针对用地批复提出复议申请以前，单独向市国土资源局、省自然资源厅申请公开和用地批复一致的相关占地红线示意图，更清晰的核对当事人的承包地是否在批复范围内，如果在，用地批复程序违法，如果不在，那么肯定存在其他违法用地行为。

省政府作出的行政复议的结果是，当事人的承包地的确在本次用地批复范围内，征地程序存在瑕疵，但不足以导致用地批复被撤销。针对这不是很有利的复议决定，再一次申请国务院最终裁决，抱着一线希望，期盼能够得到公正裁决。

好几个月过去了，收到国务院裁决书的那一刻，即便是久经战场的士兵依然很紧张，助理怀着忐忑的心情打开邮件，维持了省政府的复议决定，理由基本相似，即便市政府没有按照相关程序征收土地，即便程序有瑕疵但是征地批复依然合法有效。相关法律程序暂时告一段落。但是当事人的问题并没有得到解决，于是就征地补偿安置问题单独向市政府提出申请，请求予以协调。

协调申请书的申请事项是

协调2009年10月25日市国土资源局与村民委员会签订的《征收土地安置补偿协议》所确定的申请人土地被征收后的征地补偿安置争议，并依法予以补偿。

结果市政府告知：

申请中的地块报批程序和相关补偿标准均符合法律规定，补偿标准在该村张贴公示期间，申请人没有就补偿标准提出异议。目前该地块已经省政府批准征收，相关补偿已经落实到位。根据《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项“有下列情形之一的，决定不予受理：第一，超出本办法第九条规定的期限申请协调、裁决的；市县人民政府在征地补偿安置方案公告中未告知申请人协调或者裁决期限，自公告发布之日起满一年提出协调、裁决申请的”规定，申请人所提出申请明显超出法定期限，且申请事项不属于协调范畴，因此本机关决定不予受理。

针对该答复意见，代张晓林向地级市政府申请行政复议。复议请求：撤销该答复意见，责令被申请人继续履行征地裁决的法定职责。

作为复议机关的地级市政府作出如下行政复议决定

本机关认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定: “市、县人民政府土地征收主管部门根据经批准征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地征收主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府进行协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”

《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织和农民对征地补偿安置标准有争议的，应当自征地补偿、安置方案公告之日起十日内，向批准该公告的市、县人民政府申请协调。”第十六条规定：“有下列情形之一的，决定不予受理：超出本办法第九条规定的期限申请协调、裁决的；市、县人民政府在征地补偿安置方案公告中未告知申请人协调或者裁决期限，自公告发布之日起满一年提出协调、裁决申请的。”

本案中，申请人向被申请人申请协调征地补偿安置争议的时间距征地补偿安置方案公告发布之日起已经超过了一年，被申请人决定不予受理，符合规定。因此，维持被申请人作出的告知书。

不服该复议决定，刘晓林作为原告，将两级市政府列为被告，向市中级法院提起了诉讼，并申请对《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项的合法性进行审查。

经过开庭，虽然市中级法院没有理会我代张晓林提出的规范性文件合法性审查申请，但以“《中华人民共和国土地管理实施条例》并没有对申请协调的期限作出明确规定”为由作出如下一审行政判决，张晓林胜诉：

一、撤销被告PD市人民政府作出的协调申请告知；

二、撤销被告QD市人民政府作出的复议决定；

三、责令被告PD市人民政府依法重新作出行政行为。

诉讼费50元由PD和QD市人民政府共同承担。

省高院发回重审

PD市人民政府不服该一审判决，向省高院提出上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。其主要理由为：

1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，原审法院应当对《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项的合法性进行审查，但原审法院既不对该规范性文件作出评判，又不说明本案不适用该规范性文件的理由，直接判决撤销上诉人的行政行为，显然违反法定程序。

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款没有对申请期限进行了规定，但不等于可以无限延长期限。《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定“自公告发布之日起满一年提出协调、裁决申请的不予受理”与《中华人民共和国土地管理法实施条例》并不冲突，原审法院在未对该条款规定作出评判的情况下直接判决撤销上诉人作出的告知书，系适用法律错误。

应该说，这一次，市政府的上诉理由还是比较专业的，因为并无影响最终结果，实话实说，一段时间，我有坐山观虎头的小心思，申请规范性文件合法性审查申请你市中院不理睬，人家上诉质疑，好戏上演。不出意料，省高院经过开庭审理，依法作出如下行政裁定，撤销原判，发回重审：

省高院认为，本案争议的焦点是，上诉人根据《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定决定不予受理被上诉人提出的协调申请，是否合法正确。《中华人民共和国行政诉讼法》 第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第六十四条规定，“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不得作为认定行政行为合法性的依据，并向制定机关提出处理建议。”

被上诉人在原审中申请对《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定的合法性一并审查，因此对该规范性文件是否合法进行审查既是被上诉人诉讼请求之一，也是判断本案被诉《协调申请告知书》是否合法的前提。

因此，原审法院应当对《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定是否合法以及能否作为认定被诉《协调申请告知书》合法性的依据进行审查，但原审法院未对该规范性文件进行审查评判，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项规定的遗漏诉讼请求严重违反法定程序的情形，应当发回重审。裁定如下：

一、 撤销市中级人民法院的一审判决；

二、 发回市中级人民法院重新审理。

发回重审法庭交锋

张晓林长期生活在本村，对本村集体土地享有承包经营权。2014年左右天瑞华都建设项目需要占用其土地，而相关部门就建设占地情况、补偿安置问题、相关审批等信息未给出合理的解释且在未征得其同意的情况下，将土地强行占用。原告的土地被征用以后，未得到分文补偿。

原告曾于2016年12月向被告市政府申请征地补偿安置争议协调，市政府作出了《协调告知书》，对该告知书不服，申请了复议，复议机关维持了 该告知书。本次诉讼请求有三项：除了要求撤销被告市政府的协调告知地级市政府的行政复议决定，还要求法院一并审查《省征地补偿安置争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项的合法性。

青岛市中级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条之规定，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。市中级法院对省政府发出了书面通知，告知其可以出庭当庭陈述意见并提供相关的证明材料，如不出庭，也可提交书面陈述意见。

省人民政府于2019年5月5日作出《关于对〈山东省征地补偿安置标准协调裁决暂行办法〉有关条款合法性的陈述意见》，核心内容如下：

该条款中明确征地补偿标准争议的协调裁决期限，主要是结合当时的实际情况，基于行政管理的需要而作出的。该协调裁决期限能够足以保障被征地群众对征地补偿安置标准争议申请协调、救济的权利，该条款并未违背《土地管理法实施条例》等法律法规及有关立法精神，建议人民法院驳回原告的司法审查申请。

也就是说，省政府认为其制作并颁布的《省征地补偿安置争议协调裁决暂行办法》不无不当，是合法的。这意味着，本案看似县级市和地级市政府为被告，其实，省政府也有点类似“被告”的味道。

本案的庭审焦点有两个：一是市政府根据《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项规定决定不予受理原告的协调申请，是否合法正确？二是原告要求一并审查山东省人民政府办公厅印发的《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定本身是否合法？

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，被征收土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”

据此，当事人对补偿标准有争议申请协调的，在《中华人民共和国土地管理实施条例》中并未对申请协调期限进行限定。因此，《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第一项之规定与上位法《中华人民共和国土地管理实施条例》上述之规定不一致，属于违法规定。

需要指出的是，该办法的制定机关省人民政府已于2017年12月15日作出“X政（2017）41号”《关于废止和宣布失效一批省政府文件的决定》，该决定载明：对主要内容与现行法律、法规、规章、上级政策的规定不一致，或已被新的规定涵盖或替代,不符合公平竞争和“放管服”要求的445件省政府文件，作废止处理。

而“X政办发（2007）52号”《省人民政府办公厅关于印发省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法的通知》属于该决定废止的省政府文件之列。庭审中，被告两级政府均表明，该办法废止以后，并无新的规定涵盖或替代上述办法规定。因此，《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》不具有合法性的基础，应当作否定性评价。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出建议。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十九条规定：“人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。”

为此，就《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》的不合法性，我向法庭提出了如下简要的代理意见：

1.涉审条款无上位法依据

《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”从该条款的内容来看，并未对协调申请期作限制性规定。与此同时，《省土地征收管理办法》（省人民政府令第226号）全文也未对协调申请期作出规定，而涉案条款却作出了限制性规定。

因此，参照《中华人民共和国立法法》第八十二条第七款：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”之规定，涉案条款无上位法依据，且明显违反《中华人民共和国立法法》的立法原则。

2.涉审条款超越立法职权

《中华人民共和国立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（七）对非国有财产的征收、征用；（十）诉讼和仲裁制度”和六十五条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。”本案是因土地征收而引起的，其事项应属上述第七项。

据此，我国的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款确定了土地征收补偿协调，以及裁决制度，而该制度类似仲裁。根据上述之规定，原则上是应有法律或者行政法规所规定，但涉审条款却作出减损公民、法人和其他组织权利的类似仲裁规则，显然与上述法律相违背。

3.明显违反合法行政原则

《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发2004第10号）第五条规定：“依法行政的基本要求—合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人或者其他组织义务的决定。”

本案涉案条款为省人民政府办公厅作出的，其制作目的是为实施行政管理，但从其内容来看确是限制公民、法人或其他组织合法权益，增加其义务，这与《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第五条规定明显相悖。

综上，如果让有违反法律规定的规范性文件任性肆意存在，必将阻碍法治进步，损害法律权威和政府公信力。因此，有必要《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》作出否定性评价，在本案中不适用。

最终市中级法院不予适用《省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》，认定两级市政府作出的告知书和行政复议决定缺乏合法性依据，依法予以撤销，责令依据原告的申请事项重新作出行政行为。

由此可见，一份行政判决，相对于否定了县级市、地级市、省三级政府机关的法律文件，在司法实践中，颇为罕见。

庭后思考

新《中华人民共和国行政诉讼法》中增加了对“行政行为规范性文件”进行附带审查的内容，突破了以往的主动审查，建立起依申请的司法审查模式。该项内容具有极大的积极性，是我国法治建设的一个成就。在促进行政相对人权益保护以及实现司法公正都不可忽视。但是在现实中，该项制度仍然存在着一定的局限性和不足，需要加以重视。

第一，何为规范性文件？新的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条进行了专门的规定。规范性文件并不包括规章，主要有国务院部门的规范性文件、地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡镇人民政府的规定。

第二，附带审查如何理解？附带一词顾名思义，是指法院在行政诉讼中主要审查行政行为，而对规范性文件进行有限审查而非全部审查。这里的有限审查是指法院只能对行政行为依据的那部分条文内容进行审查。

第三，审查的标准是什么？规范性文件附带审查的审查标准是指在对规范性文件进行附带审查过程中，审判机关对行政行为所依据的规范性文件是否合法、合理，进而作出审查和判断时所应遵循的各方面准则。

《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出，“人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力；人民法司法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或者适当进行评述”。

从中可知，文件中要求人民法院对规范性文件进行审查既要审查合法性，也要审查合理性和正当性，但是否能够进行合理性审查正当性审查，司法实践中难度较大。

     行政规范性文件附带审查有如下的局限：

1.行政规范性文件附带审查难以操作

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，对“行政规范性文件”的审查应当在提起行政诉讼时一并提出。也就意味着行政相对人能够提起附带审查规范性文件的请求也一定是相对人权利遭到行政行为侵害，并对此侵害向司法机关提起行政诉讼之后。虽然该规定出台的较晚，但这一审查较之以往的主动审查具有较大的进步性，但因不具有独立性，对维护行政相对人的合法权益存在一定的滞后性，不能完全体现行政法中尊重与保障人权的原则。

2.行政规范性文件附带审查标准不清晰

《中华人民共和国行政诉讼法》对规范性文件的附带审查主要在合法性上，但对于合法性的具体含义并没有明确。实践中是否包括形式合法性，以及认定合法性的程序该如何进行，法律中没有进一步明确。通过形式审查以后进入实体审查，但是审查标准比较单一，面对不同的案件，并非能够很好的适用。因规范性文件的制定主体、制定内容、制定过程比较庞多，很难用一个标准去审查。

3.行政规范性文件附带审查处理结果的局限性

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法规定的处理规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”

可见，司法机关对规范性文件进行审查，只能在具体个案中进行，并在认定不合法时，只能建议制定机关来处理。该建议并非义务性的，主动权还保留在制定机关手中。

    行政相对人起诉行政机关的案件，在三大诉讼中所占比例明显较少，在突破行政诉讼中的“立案、审查”阶段，突破时间、制度等防线后，其数量大幅减少，正式进入行政庭审程序的案件数量更少，相对于庞杂的行政规范性文件而言，被司法机关审查的概率少之又少，因此无论是该制度的建立还是司法实践中存在的各种各样的程序不规范都在所难免。

后记

实现和维护社会公平正义建设社会主义法治国家是我国政府始终坚持的价值目标。改革开放以来，我国发展取得了举世瞩目的成就，为实现社会公平正义提供了物质基础和有利条件。随着我国社会深刻变革，经济快速发展，影响公平正义的各种矛盾和问题日益突出，人民群众对党和政府维护社会公平正义的要求越来越高，因此律师尽职尽责，在每个具体的案件办理中全心全意维护当事人合法利益，努力实现程序正义追求实体公正发挥着重要而又特殊的作用。

律师依法尽职履责的重要性：

1.有利于保障实体公正

司法活动是保障公平正义的最后一道关口，也是保障公平正义的重要法律手段。行政诉讼不同于其他诉讼，律师作为专业人士，必须尽职尽责，正确的理解适用法律，帮助司法机关全面准确的查明事实，促进实体公正。

2.有利于保障程序公正

现代司法制度不仅要求实现实体公正，而且要求程序公正。程序公正是司法公正的应有之义，没有程序公正，法律规定的当事人实体权利也就无从实现。律师在从事代理活动中，帮助当事人充分的实现程序选择权、程序参与权，使法官在诉讼程序中真正的处于中间地位，有利于保障当事人诉讼地位平等，进而实现司法程序公正。

3.利于提高司法公信力

在行政诉讼中，依法尽职履责，能够引导当事人理性维权，减少信访上访等不当维权现象，努力促进当事人合法权益得到有效保障，有利于树立人民群众对司法的信心，树立执业为民的形象，切实提高司法公信力。

珍惜每一个案件的办理全过程，每一个案件对律师而言只是执业生涯的一次深刻体会，但对于当事人而言有可能是身家性命或全部依托，无论最终的裁判结果如何，都要求律师脚踏实地，一点一滴严谨对待。

对农民来说，承包地就是命根子，是其生存权益最集中的体现，这无疑是改革开放以前农村生活的真实写照。如果说农民的全部生活来源依赖于承包地似乎在当今有些夸张，特别是农村城镇化快速发展的今天，农民对土地的依赖和以往大不相同，不再是唯一的生活来源，但绝对是增收的主要渠道。

在家务农，说到底要靠提高土地的利用效率和产出效益；外出打工，只要手里还有土地一旦失业还能获得最后的保障，因此无论是耕地还是宅基地，对农民而言意味着退路和底线，对待农民的土地权利必须慎之又慎。

目前我国工业化和城镇化加快推进，农民的土地权利更应该得到充分尊重和维护，要努力实现工业化、城镇化和农民增收的多方共赢。

金杯银杯不如当事人的好口碑，不能保证也不敢保证每个案子都能胜诉或取得预期效果，但一定要做到赢得多数当事人的信任。勤勉一些，努力一些，善良一些，勤奋一些，向上的路其实并不拥挤，拥挤是因为选择了捷径。