张涛表示，为了带头应诉，他在7月份就表达了想出庭应诉的意愿，并告知了恩施州委常委、利川市委书记沙玉山。

沙玉山表示，“市长出庭，起示范、引领作用，非常有必要。”

关于输赢，张涛也有考量。他清楚，“老百姓不懂一府两院的概念，认为反正法院是你们政府的法院，怎么会为老百姓讲话呢。我们就是要打消这些顾虑。所以当初我出庭，从我内心来讲是想搞一个败诉的案件，更有说服力，既警示我自己，也告诉大家要依法行政。”

张涛说，败诉后政府依法赔偿、纠正、问责，“体现我们敢于担当，改变以前老百姓认为官官相护、‘政府法院是一伙的’的看法。示范效果可能比赢了要更好。”

2

告官不见官的现实

2015年7月，湖北省委巡视组进驻恩施。张涛忙于相关事务，出庭时间一再推迟。9月2日巡视组离开，他才得空参加9月25日开庭审理的廖琴诉利川市政府一案。

恩施州委常委、利川市委书记沙玉山对南方周末记者说，“他们选了一个冲突不那么激烈的案子。”时任利川市政府法制办主任、现任利川市安监局局长的向绍红也称，其先后三次与利川市法院院长廖学贵一起到恩施州中级人民法院“沟通汇报”，希望找一个“合适的”案子让市长张涛出庭。

2015年9月25日的那场庭审上，张涛酝酿了一段总结陈词，打算说给庭下旁听的上百名利川各部门头头脑脑们听。

“我当时想表达第一个意思是，她告我们政府是合法的，我是普通的一个法定代表人，也是普通的一个被告，第二个就是向政府部门释放一个信号，以后大家要向我学习，不能够面对矛盾就逃避、绕开，要敢于担当。”张涛对南方周末记者说

张涛认为，官员们在行政诉讼中出庭应诉是对原告的尊重，也是对法律的尊重，“哪怕是我们政府败诉也好，我们赢了是赢的尊重，败诉是败诉的尊重。”

休庭时，原告廖琴和丈夫熊前松上前与张涛交流。有目击现场的利川官员回忆，廖琴握着张涛的手现场落泪并说，“张市长，我这个事情从2002年搞到现在十几年了，折腾来折腾去，没想到你张市长能够出庭，我们很感动。”

律师王珉向南方周末记者介绍，双方简单沟通后，审判长蔡斌找到他，劝他撤诉，“我觉得达到了我们希望的诉讼结果，就同意了撤诉”。

2016年3月20日，廖琴告诉南方周末记者，“告了十多年，别说市长，就连国土局的副局长都没出过庭。”

再次开庭，蔡琴撤诉，张涛准备的一番话没有了表达的机会。当时为了让更多官员效仿出庭应诉并受教育，恩施州委常委、利川市委书记沙玉山率一众官员参与旁听。

“市长出庭当被告，这是个稀奇事，刚开始都盯着上面，后来才注意到市委书记也来了。”当日到庭旁听的利川市社会保险管理局局长张定柏说。

利川律师老段，2015年在当地代理了3起行政诉讼案件。他告诉南方周末记者，3家被告的行政机关没有一个负责人出庭。

不仅湖北的恩施如此，北京市万博律师事务所律师褚中喜透露，该所2015年5月以来共办了近300起各类行政诉讼案件，政府机构中正职出庭的只有2人，副职出庭的，不足10%，其中很大一部分是乡镇副职。

2015年，律师褚中喜代理了一起诉某省部级单位的案件。开庭前，他要求被告单位的负责人出庭，被告知负责人出国考察去了。可是当晚，褚中喜在电视里看到该负责人在一家企业调研，并未出国。

“每次开庭，我都会问行政机关负责人为何不出庭。回答千篇一律：公务繁忙，没有时间。”褚中喜说。

3

官员为何不愿出庭

恩施州人大内务司法委员会主任巩建国通过调研发现，“有很多老百姓该告的事情没有告。有些律师还劝老百姓，政府太强势，不要告政府。”

“如果不是迫不得已，没人会和政府撕破脸皮，告上法院。”廖学贵说。

有律师告诉巩建国，曾因代理民告官的官司得罪官员被报复，此后再也不愿意代理。

“以前法院对受理行政诉讼案件比较慎重，一般情况下是能不受理就不受理。实在没办法的，勉强受理。新的行政诉讼法实行后，基本上无条件立案。”恩施州中级人民法院院长武星说。

修改后的行政诉讼法，改审查立案为登记立案，降低了民告官的立案门槛。南方周末记者从恩施官方获得的数据显示，2015年利川市民告官的行政诉讼案件有98起，在恩施8个县市区中排名第一。

“行政诉讼案件特别多，反映了我们执法水准参差不齐，政府和部门在行政过程中有很多不到位的地方。”利川市市长张涛说。

恩施州人大常委会副主任瞿赫之曾当着恩施州副州长秦斌等恩施州厅官的面指出，“我州部分行政机关不执行负责人出庭应诉的法律规定，存在‘被传不应诉、应诉无准备、应诉不专业、败诉不担责’的现象，应诉时只派律师到场，藐视法庭、法官，严重违背法律规定。”

他还透露，过去恩施州行政机关负责人出庭率不足1%，新的行政诉讼法实施后，有很大进步，但负责人出庭率也不足10%，远低于湖北省30%多的平均水平。

作为利川市法院的院长，廖学贵认为行政首长出庭应诉比例如果提高，行政机关的胜诉率会相应提高。“一把手上庭水平太差，提交的主要证据不行，甚至还有滥用职权的，那他就在庭上坐不住啊，他就会过问、就会管。老大难的问题，老大一抓就不难了，执法水平就会提高。”廖学贵说。

瞿赫之认为，“负责人出庭应诉一次，胜过上十次法治课。”廖学贵也觉得，主要官员出庭应诉，会让老百姓觉得官员对老百姓的事情放在心上，对重塑政府形象有好处。

官员们不愿意出庭应诉的理由也很多。出庭应过诉的利川市社会保险管理局局长张定柏在出庭前曾睡不着，“觉得当被告很丑，脸上没有光。有些人会说，堂堂局长怎么混的，搞成了被告。”

从1992年就在法院工作的廖学贵认为，主要有三个原因：缺乏法治思维，依法行政的观念还不够，对行政被诉不重视，派个普通干部或者律师出庭；缺乏专业知识，怕在庭上被问住，出洋相；有些官员确实很忙，没时间。

恩施州中级人民法院院长武星觉得官员们出庭应诉少还有一个原因：有些官员作为社会管理者的角色意识很强，觉得老百姓应该接受管理。管理者突然被被管理者起诉了，思想上还一时接受不了。

4

倒逼出的变化

市长张涛出庭的示范作用并没有迅速达到他的预期。

恩施官方数据显示，2015年，利川已开庭一审的行政诉讼案件有77件，包括张涛出庭的案件在内，利川只有7件案件有一把手或副职出庭，负责人出庭率只有9%，在全恩施州倒数第一。

恩施州人大透露，2015年，在湖北省委、省政府对恩施法治建设的考核中，恩施因为行政机关负责人在民告官案件中出庭应诉率不高、败诉率高等问题被扣分。2016年，恩施州委明确要求，行政机关负责人出庭率要达到60%以上。

利川市的主官，有点着急了。

2015年10月，利川市政府印发《利川市行政机关负责人出庭应诉规定的通知》，明确规定行政机关负责人（副职及班子成员）出庭应诉比例达到50%，被老百姓告上法庭的单位的一把手每年至少得出庭1次。

2016年2月，利川市政府又下发《关于落实行政诉讼法相关规定的紧急通知》，对官员的出庭应诉率再次加码，一把手出庭率必须50%，负责人出庭率要保证100%。一把手出庭应诉的情况每个月公布接受社会监督，并记入该单位依法行政考核内容。

针对出庭率过低等问题，恩施州人大专门开展了执法检查，并要求法院将被诉的行政机关负责人不依法出庭应诉的情况及时向社会公布，即便是可以不出庭的情况也要向社会公布，让社会舆论监督官员们。

巩建国向南方周末记者透露，要提高政府官员们的应诉率，不能光靠他们自觉。对于不依法出庭的官员，该州人大将对相关官员展开询问或质询。质询不满意的，人大将启动罢免程序。

利川市法院，也感受到了变化。该院行政审判庭庭长王曾向南方周末记者介绍，2016年1月开始至今，该院开庭审理的12起民告官案件中，全部都有被告单位的一把手或者副职出庭应诉，实现了行政负责人出庭率100%。其中，有7起案件都是一把手出庭，另5起是副职出庭。

利川市社会保险管理局局长张定柏，在3月份当了5次被告了。不过， 5起案子的原告和法院都弄错了他单位的名称。为此，一名副局长在收到传票后很生气，“连我们单位的名字都没搞清楚，不去出庭。”

5

市长出庭法官怎么办？

3月10日上午，准备外出送法律文书的廖学贵在法院楼下遇到了利川市副市长、公安局长洪家进。廖学贵注意到，洪家进当天穿着警服。“我问他干什么，他说出庭。我事先都不知道。”

洪家进在利川市公安局当了快5年局长，这5年里利川市公安局无数次被告，这却是他第一次走上被告席。

也有这样的担心：市长、公安局长都出庭应诉了，法院只怕更加没法公正判决了。

武星觉得，老百姓有这样的担心也正常。他介绍，过去法院的人财物都在地方，都要靠地方国家机关的支持保障，再加上法院工作人员和地方国家工作人员大家都比较熟，所以涉及行政诉讼案件难免会有一些顾虑。

“过去，有些行政审判法官将是否得到地方政府领导的首肯作为评价案件社会效果和政治效果的标准，不能坚守法治底线。”恩施中院在《全州法院行政诉讼司法审查情况分析及工作建议》中指出。

种种倒逼之下，廖学贵和中院院长武星都感觉到了变化。他们告诉南方周末记者，近两年没有发现有官员干预案件，“领导干部干预案件登记制度出台，干扰案件将被追究责任。当事人过去有合理怀疑：你们在一个锅里舀饭吃，怎么保证公正？现在法院人财物统一上划，解决了这个问题。”

2015年，湖北司法改革试点启动，湖北将县市区法院院长收归湖北省委组织部管理，全省法院、检察院经费统一上收到省财政管理，由省财政按照“托高补低，保证各地法检经费不低于现有水平”的原则，保障全省三级法院、检察院经费，法院、检察院规费收入和罚没收入等也全部收归省财政统一管理。

政府、人大和法院交叉倒逼的同时，民告官案件中政府败诉率显著上升。2014年，恩施全州民告官的案件官员的败诉率为23%，2015年败诉率上升到37%。

“如果民告官的案子异地审判，官员失去主场优势，败诉率会更高。”廖学贵说，毕竟基层法官们生活在“熟人社会”。

从这组数据中，有当地官员解读出法院在民告官案件的审判中姿态“趋于公正”的信息，恩施州人大副主任瞿赫之则表达了担心，“州行政部门败诉率高，说明行政部门执法水平低，要千方百计提高行政执法水平，降低败诉率。”

对各种倒逼的效果，利川市委书记沙玉山很谨慎：不要拔高，大的改观需要一个过程。恩施州委书记王海涛则用8个字向南方周末记者表达了他的期望，“用法治约束公权力”。